農村基層治理改革中鄉鎮政權存廢問題淺析

江燕

摘 要：農村基層治理改革中，鄉鎮政權的改革是重點。在這一問題上存在諸多爭議，集中體現在鄉鎮政權的存廢。從農村基層治理的實際出發，結合國家治理體系和治理能力現代化建設，對爭議和探索進行理性的分析。鄉鎮政權不應該撤銷，而應該在城鎮化、市場化的進程中不斷改革和完善。

關鍵詞：農村；鄉鎮政權；改革

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0034-02

一、關于鄉鎮政權存廢的爭議

關于鄉鎮政權的改革，學術界一直眾說紛紜，有的主張應該加強，將它建設成為一級完備（或完全）的基層政權組織；有的主張撤銷，將它改為縣級政府的派出機構——鄉（鎮）公所，實行“縣政鄉派”；還有的主張鄉鎮政權也實行類似村民自治那樣的“鄉鎮自治”。到底應當選擇哪種方案，不僅需要我們對中國鄉鎮政權的現狀進行廣泛而深入的調查研究，而且需要我們從改革的視野進行理性思考，對鄉鎮政權的未來發展進行可行性分析。

（一）撤銷鄉鎮政權，稱為縣級政權派出機構

一種觀點主張實行 “縣政、鄉派、村治”。在鄉鎮政權的存廢問題上，這種觀點主張撤銷鄉鎮政權，把鄉鎮政權改革成為縣級政權的派出機構。持這種觀點的理由：一是鄉鎮政權不具備完備的政府功能（如無相對獨立的決策和司法機構），更沒有獨立的財政，缺乏相應的施政能力，一直未能成為責、權、能完備的一級政府；二是自古以來，縣一直是基本的行政單位；三是“責強權弱”的鄉鎮政府使治理成本過大，農民負擔太重[1]。把鄉鎮作為縣級政府派出機構，一般的設想是：第一，鄉鎮黨委改為辦事處黨工委，鄉鎮政府改為縣級政府辦事處，辦事處不再設立對口機構，也取消人大、政協。第二，辦事處開支全部納入到縣一級，由縣級政府安排人事與財政，不再進行獨立的財政收支預算。第三，將原屬于鄉鎮管轄的七站八所分為兩類，具有行政職能一類的站所，并入辦事處的職能辦公室；服務性一類的站所，逐漸推向市場。這樣一來，首先，減少了行政層級，精簡了機構和人員，有利于減輕財政壓力和農民負擔；其次，重新定位了的縣級政府派出機構的職能，符合市場經濟發展的方向；再次，有利于深化村民自治，從體制上真正規范鄉村關系。

（二）撤銷鄉鎮政權、實行鄉鎮自治

一種觀點主張實行“鄉鎮自治”。這種觀點主張在國家通過強制性法律，將基本的社會規范和目標確定下來，社區在法律的框架內實行廣泛的自治。具體設想：一是將鄉鎮政權組織撤銷，原鄉鎮政權承擔的公共行政的職權，移交給縣級政權，由縣級政權機關或職能部門履行；二是將原鄉鎮政權組織履行的經濟管理、服務職能，轉移給鄉村社會中介組織和農民組織；三是建立鄉農民自治組織，對涉及農民群眾的公共事務，實行自我管理、自我服務、自我教育。這樣做，一方面有利于擴大鄉村自主治理的空間，另一方面有利于減輕國家財政負擔[2]。

（三）鄉鎮政權不應撤銷，應該精簡合并

有一種觀點是主張在保留鄉鎮政權的基礎上，精簡機構、精減人員、轉變職能。持這種觀點的人認為：沒有現代的農村基層政權，中國的農村就是一盤散沙。中國農民貧困的基本原因一是人多地少的一畝地經濟，二是市場經濟導致的農民的絕對和相對貧困化。現代的農村基層政權是我國現代化事業的重要基礎。在市場化時代，農民個人是無法對抗市場潮流的，政府作用增加，才能規范市場，將農民等弱勢群體組織起來。農村基層政權應該加強和改善，而不是取消[3]。當然，他們也認為，現在鄉鎮政權存在很多問題，要加強鄉鎮政權建設，首先必須精簡鄉鎮機構。

（四）對鄉鎮政權存廢爭議的評析

以上關于鄉鎮政權存廢的三種觀點，實際是兩種觀點，即一種主張撤銷，一種主張撤并。筆者認為，按照憲法的規定，鄉鎮政權仍是農村基層政權，其憲法地位維持不變。目前搞鄉鎮自治和把鄉鎮全部改為派出機構的條件還不成熟，也與憲法的精神不符。雖然我國鄉鎮地區差異、經濟差異很大，但是從總體上來說，撤銷鄉鎮并不符合我國農村的實際情況，既不利于農村的穩定，也不利于農村的發展。我國的基本國情決定了“農業、農村、農民”問題的解決是一個綜合的系統工程，不是簡單地撤銷就能解決的。從經濟上講，中國農村的社會形態決定了市場中介的作用難以替代；中國農村的實際條件決定了這個中介屬于農村基層政權。個體的農民在市場面前永遠都是弱勢群體，這是當今中國實際的國情。從社會治理方面來看，鄉村社會需要一個高效的、能熟悉了解掌握和管理農村發生的各種事件的行政體系，將鄉村情況準確、及時地匯報上去，同時也必須有一個行政體系自上而下地傳達政策、分配資源。從這層意義上說，鄉鎮政府在整合、組織、動員各種農村資源和社會力量中的地位是無可替代的。關于把鄉鎮政權改為縣級政權的派出機構，雖然可以一時緩解鄉鎮政府在行政體制和財政體制方面職能不全的矛盾，減輕行政費用，但是作為縣派出機構的鄉鎮機構并不能從根本上解決自上而下的支配型行政體制的結構性沖突，甚至會將這一沖突進一步延伸到縣一級。關于鄉鎮自治，目前也不可行，道理與前面一樣。鄉鎮政權的改革，不是僅僅撤銷鄉鎮就能夠解決的。在當前形勢下，鄉鎮作為一級政權仍有存在的必要，在縣與村之間沒有一級政府不利于鄉村社會的發展。有效率的鄉鎮一級組織有利于上情下達和下情上達，能動員社會資源，擴展市場，傳播信息，促進政府與社會溝通。

二、新形勢下應該加強并完善鄉鎮政權建設

改革開放以來，隨著農村政治、經濟和社會改革的全面展開，特別是市場化、城鎮化的推進，農民階層逐漸發生分化，形成了不同層次的新的利益主體。鄉村社會的異質性和流動性也不斷增強。農村政治、經濟和社會的改革，必然要求鄉村治理與時俱進地進行適應性改革。自上而下單向地建構農村基層政府已經不符合客觀實踐的發展，農村基層治理需要更加開放、公平的、多元的利益表達、溝通和反饋渠道，協商合作治理是改革的必然趨勢。建立和擴大鄉鎮政權與鄉村社會的多元民主合作機制，擴展農民平等民主地參與鄉鎮政治的渠道；在鄉鎮政權的選舉、決策、監督、治理等諸多事務當中，國家與鄉村社會達成積極、全面和有效的合作，最終形成和諧高效的治理格局。

近年來關于鄉鎮政權改革方向的討論，大多只是看到了鄉鎮政權存在的問題，并沒有關注到在社會轉型、城鎮化推進的國情之下，鄉鎮政權對于國家治理能力和治理體系現代化的重要意義。

事實上，鄉鎮政權的建立是中國在國家治理現代化意義上不斷拓展其治理能力和社會整合能力的結果。小農經濟時代，中國基層建制一般只到縣一級，是因為自給自足的農耕經濟中生產和生活的大部分物質資料都可以自我滿足，產品交換和相應的社會聯系都比較少，基層社會管理的復雜程度和政府責任也比較有限。中國現代國家政權建設始于清末新政，展開于民國時期，其核心內容是建立合理化的官僚制度，使國家行政權力深入基層社會，加強國家對鄉村社會的監控和動員能力。在國家權力向基層農村社會擴張的同時，汲取稅收、控制地方資源、下延機構設置、擴大官僚人數等過程也隨之開展，使得國家財政收入的增加與地方上無政府狀態同時發生。

新中國鄉鎮政權的建立推動了中國由傳統國家向現代國家轉型。建國以來的實踐表明，鄉鎮政權與農村各個方面的改革和發展變化密切聯系著的。在建國初期，農村基層政權的建立與剿匪反霸、土地改革的勝利聯系在一起。在這個時期，廣大貧雇農在中國共產黨的領導下，徹底摧毀了國民黨在農村統治的政治基礎——鄉保甲制度，消滅了地主階級的剝削制度，并在土地改革的基礎上建立了新中國的農村基層政權。翻身農民第一次享受到當家做主的權力，通過選舉產生了鄉鎮人民政府。鄉鎮人民政府的建立反過來又鞏固了農民在土地改革中獲得的勝利果實，領導廣大農民群眾發展生產，使土地改革后農村迅速出現了欣欣向榮的景象。此后，隨著農業生產的進一步發展和對農村社會主義改造的深化，農村基層政權經過了合作化、人民公社等幾個階段，其組織形式、職能范圍和活動方式不斷進行調整。其間雖然走了一些彎路，但總的說來，它在團結廣大農民、鞏固工農聯盟、促進農村社會穩定和生產發展等方面，起到了不容忽視的作用，成績是主要的。改革開放以來，隨著家庭聯產承包責任制的開展、社會主義市場經濟的建立、村民自治的發展，作為農村基層政權的鄉鎮政權在落實黨和國家的農村政策、促進農村經濟發展、維護農村社會穩定等方面發揮了不可替代的作用。

進入21世紀以來，以社會經濟轉型特別是工業化、城鎮化的深入推進為契機，我國農村發展進入了新的階段。農村社會結構加速轉型，農民利益訴求多元化，城鄉發展加速融合。“基礎不牢，地動山搖。”鄉鎮政權的建設和發展，對于中國特色社會主義事業，對于國家治理能力和治理體系的現代化，無疑都具有極其重要的意義。它反映的核心問題是，在市場化和城鎮化的背景下，如何處理好國家與農民的關系，建立怎樣的鄉村治理模式才有利于促進農村社會經濟的全面、協調、可持續發展。社會轉型是機遇，也是巨大的挑戰。把社會轉型控制在有序的范圍內，是考驗一個國家治理能力的重要表現，這就更需要制度化的公共權力協調和引導社會各種利益群體進行有序的政治參與，用規范化、制度化的方式來影響和推動社會轉型的進程。在這一進程中，鄉鎮政權作為農村基層公共權力的組織者，應該在鄉村社會治理中發揮重要作用。鄉鎮政權不僅不應該削弱，反而需要加強。鄉鎮政權不僅有利于將國家意志和服務傳遞到廣大農村的各個角落，也是維持農村社會基本秩序的核心力量，連通民意與國家的主要渠道，在工業化、城鎮化的大背景下，鄉鎮政權的作用將更為突出。

參考文獻：

[1] 徐勇.鄉村治理與中國政治[M].北京：中國社會科學出版社，2003：139-142.

[2] 于建嶸.鄉鎮自治：根據與路徑——以20世紀鄉鎮體制變遷為視野[J].戰略與管理，2002，（6）.

[3] 李昌平，董磊明.稅費改革背景下的鄉鎮體制研究[M].武漢：湖北人民出版社，2004：130.

[責任編輯 吳高君]