美麗鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的探索

姜安心　王梓林

摘 要：村鎮(zhèn)是我國的基層政權(quán)組織，也是國家治理的基礎(chǔ)。當(dāng)前農(nóng)村正在發(fā)生深刻的變化，農(nóng)村基層組織也面臨著重大的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村基層治理體系，完善治理結(jié)構(gòu)，理順村鎮(zhèn)組織關(guān)系，提升治理能力。

關(guān)鍵詞：美麗鄉(xiāng)村；治理體系；構(gòu)建原則；主要內(nèi)容

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）13-0032-02

研究美麗鄉(xiāng)村建設(shè)及治理，難點(diǎn)在于治理。因?yàn)橹卫黻P(guān)系到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)由誰組織，有誰參與，如何建設(shè)，如何持續(xù)發(fā)展的問題。在當(dāng)前農(nóng)村空心化、老齡化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率仍較低、農(nóng)村黨組織戰(zhàn)斗力普遍不高的背景下，構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村的治理體系難度不小。

一、鄉(xiāng)村治理的概念

治理（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。現(xiàn)代含義興起于 20 世紀(jì) 80 年代的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，后來，治理理論從企業(yè)管理層面引入國家管理層面，賦予了其新的內(nèi)涵。1992 年世界銀行的年度發(fā)展報(bào)告對(duì)治理的解釋，就是“運(yùn)用權(quán)力對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理的一種方式，其權(quán)力主體不僅有各種政府組織，還包括各種非政府組織以及私人企業(yè)和社會(huì)公眾等各種利益相關(guān)者。”[1]由此可見，治理是指政府組織、社會(huì)非政府組織、私人企業(yè)以及社會(huì)成員等利益相關(guān)者基于共同目標(biāo)，參與、談判和協(xié)調(diào)的持續(xù)互動(dòng)過程。治理是以參與者的共同目標(biāo)為基礎(chǔ)，多方利益相關(guān)者的共同參與，治理的方式是參與、談判和協(xié)調(diào)，治理是一項(xiàng)持續(xù)互動(dòng)的過程。詹姆斯·羅西瑙說：“治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的活動(dòng)，這些活動(dòng)的主體未必是政府，也無須靠國家的強(qiáng)制力來實(shí)現(xiàn)。”[2]

改革三十年來，我國農(nóng)村社會(huì)日益開放、流動(dòng)、多元化和復(fù)雜化，農(nóng)村的村級(jí)組織以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村基層組織和政權(quán)也面臨重大的調(diào)整和轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，隨著國家新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)步伐加快，國家人口政策的調(diào)整，造成越來越多的農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)聚集，對(duì)小城鎮(zhèn)的組織、管理、服務(wù)及環(huán)境提出了更高的要求。迫切需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村基層治理體系，完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，理順鎮(zhèn)鄉(xiāng)村及農(nóng)村黨組織、村委會(huì)、社區(qū)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系，提升鄉(xiāng)村治理能力。

本文所指鄉(xiāng)村治理，更多落實(shí)到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)推進(jìn)的具體事項(xiàng)層面，通過建立相關(guān)的管理機(jī)制，以協(xié)調(diào)的手段聯(lián)合不同責(zé)任部門、村民，有序開展美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)工作。就目前研究現(xiàn)狀而言，學(xué)者們大都認(rèn)同鄉(xiāng)村治理是一個(gè)多元化的管理過程。鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)，國家和社會(huì)共同作用于鄉(xiāng)村政府并為其提供公共產(chǎn)品，圍繞公共權(quán)力和資源有效配置展開的活動(dòng)。其中，鄉(xiāng)村政府和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)是鄉(xiāng)村治理的主體，為鄉(xiāng)村建設(shè)提供動(dòng)力和支持。

二、美麗鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的原則

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)從理論建構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用，需要建立堅(jiān)強(qiáng)有為的農(nóng)村基層治理體系，不斷積累提升治理能力，就必須遵循以下基本原則。

（一）鄉(xiāng)村治理的核心是黨組織建設(shè)

黨組織在農(nóng)村基層各項(xiàng)工作中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，是由我國的根本政治制度和我黨的執(zhí)政地位決定的，任何時(shí)候不能改變。無論農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無論各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用只能加強(qiáng)，不能削弱。

（二）鄉(xiāng)村治理的途徑是管理服務(wù)創(chuàng)新

當(dāng)前，以服務(wù)為取向，重構(gòu)農(nóng)村基層組織體系，建設(shè)服務(wù)型農(nóng)村基層組織，已經(jīng)成為了應(yīng)對(duì)日益增長的農(nóng)村社會(huì)服務(wù)需求的一種理性選擇。要既發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)自治組織的主體作用，還發(fā)揮村（社區(qū)）群團(tuán)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)服務(wù)組織的補(bǔ)充作用，有效提高農(nóng)村社會(huì)管理和服務(wù)水平。堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)籌發(fā)展，加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸覆蓋。

（三）鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)是健全民主制度

基層民主制度主要是指基層群眾自治組織形式及其運(yùn)作方式，是人民行使民主權(quán)利、參與管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的一種形式，是社會(huì)主義民主制度的重要組成部分。要進(jìn)一步完善村民民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的方式方法，不斷提高農(nóng)村公共事務(wù)、公益性事業(yè)的自我管理水平。

（四）維護(hù)農(nóng)民的利益是鄉(xiāng)村治理的保障

當(dāng)前影響農(nóng)村和諧穩(wěn)定的因素中，絕大多數(shù)都是因?yàn)檗r(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益沒有得到有效維護(hù)。在推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，要著重明晰股權(quán)或份額，讓農(nóng)民共享改革開放和城市化成果，努力使農(nóng)民擁有長期而又穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)性收入；還要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營方式，盤活用好存量資產(chǎn)，確保集體資產(chǎn)有穩(wěn)定收益，進(jìn)一步壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，形成可持續(xù)發(fā)展新模式。

三、美麗鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建的主要內(nèi)容

為深入貫徹黨的十八大提出的“推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村”要求，國家全面開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)，農(nóng)業(yè)部頒發(fā)農(nóng)辦科[2013]10號(hào)《關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見》[3]，在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是建設(shè)的重點(diǎn)，出現(xiàn)了江蘇蘇州永聯(lián)村構(gòu)建的“三位一體、共融分治”的治理模式，浙江諸暨著重于社會(huì)綜合治理的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，江西安遠(yuǎn)版石鎮(zhèn)建立的社區(qū)理事會(huì)，山東諸城農(nóng)村社區(qū)化管理，河北定州的“421”工作法，江蘇邳州開展的“四權(quán)”建設(shè)等鄉(xiāng)村治理典型。

（一）健全完善鄉(xiāng)村治理組織體系

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中，構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村治理體系是保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重點(diǎn)難點(diǎn)，必須加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，特別是村級(jí)黨組織建設(shè)，選拔好黨組織帶頭人，建立健全村級(jí)配套組織，提高基層組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力，成為構(gòu)建美麗鄉(xiāng)村治理體系的核心。

健全完善鄉(xiāng)村治理組織體系可以從三個(gè)方面重點(diǎn)建設(shè)：一是優(yōu)化村級(jí)黨組織設(shè)置。村級(jí)黨組織要適應(yīng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，創(chuàng)新農(nóng)村基層黨組織設(shè)置形式，嘗試將區(qū)域相鄰、能夠互補(bǔ)帶動(dòng)的村與村、村與社區(qū)、村與企業(yè)黨組織合并，探索設(shè)立適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，建設(shè)一批組織共建、資源共享、服務(wù)共辦的區(qū)域性農(nóng)村社區(qū)黨組織。二是實(shí)施黨建帶社建，形成村社共建。在社區(qū)建設(shè)較完整的農(nóng)村地區(qū)，可以深入推進(jìn)黨建帶社建、村社共建工作。村黨組織要發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，合作社要發(fā)揮為農(nóng)服務(wù)的資本優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)、網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，通過領(lǐng)辦、創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，成立“兼合式”黨組織，形成村黨組織領(lǐng)導(dǎo)、合作社參與的工作格局。三是健全村級(jí)配套組織和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)共青團(tuán)、婦代會(huì)等群團(tuán)組織建設(shè)，依法推選產(chǎn)生村民小組長、村民代表和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。

（二）健全完善鄉(xiāng)村治理運(yùn)行體系

構(gòu)建高效的運(yùn)行體系也是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。按照規(guī)范可行、精實(shí)管用的原則，做好基層組織制度建設(shè)，規(guī)范運(yùn)行程序，嚴(yán)格依法治村，切實(shí)提高鄉(xiāng)村日常管理和民主建設(shè)水平。首先，必須健全完善村級(jí)工作制度。明確村黨組織和村委會(huì)的地位、職責(zé)、作用，完善議事規(guī)則，明確議事決策的內(nèi)容、程序、辦法。其次，完善村級(jí)事務(wù)決策制度。堅(jiān)持“四議兩公開”工作法，落實(shí)村級(jí)資金、合同、賬目、公章“四監(jiān)管”制度，進(jìn)一步明確財(cái)務(wù)和資產(chǎn)管理的內(nèi)容、方法，規(guī)范財(cái)務(wù)開支和集體資源資產(chǎn)承包、租賃、入股、出讓等程序。再次，健全完善黨務(wù)村務(wù)財(cái)務(wù)公開制度。推行“陽光黨務(wù)”“陽光村務(wù)”“陽光財(cái)務(wù)”，明確公開內(nèi)容，規(guī)范公開程序，創(chuàng)新公開形式，提高村級(jí)事務(wù)的透明度和群眾參與度。涉及農(nóng)民利益的重大問題及群眾普遍關(guān)心的事項(xiàng)要及時(shí)公開。

（三）健全完善鄉(xiāng)村治理監(jiān)督體系

美麗鄉(xiāng)村治理監(jiān)督體系包括建設(shè)推進(jìn)過程中的工作監(jiān)督、紀(jì)律監(jiān)督，村紀(jì)檢委員和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)自我監(jiān)督，黨員大會(huì)和村民代表會(huì)議評(píng)議監(jiān)督，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督等多種監(jiān)督形式。目的是促進(jìn)制度落實(shí)、規(guī)范干部履職盡責(zé)行為。一是推行目標(biāo)承諾和業(yè)績公示制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)要指導(dǎo)各村實(shí)際，制定并公開任期目標(biāo)，簽訂目標(biāo)責(zé)任書。實(shí)行村“兩委”班子及成員業(yè)績公示制，接受群眾監(jiān)督。二是推行重大事項(xiàng)報(bào)告制度。三是推行述職評(píng)議和民主評(píng)議制度。村“兩委”班子及成員每年要向上級(jí)黨委政府、村民（代表）會(huì)議述職，接受評(píng)議。四是推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。按照“全覆蓋、嚴(yán)審計(jì)，穩(wěn)公開、慎處理，重監(jiān)督、促規(guī)范”的原則，對(duì)村黨組織書記、村委會(huì)主任，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街區(qū)在屆中和屆末各進(jìn)行一次經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。在實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中，要注意聽取村民代表意見，吸納村民代表或相關(guān)人員等參與，并及時(shí)公開審計(jì)結(jié)果。

（四）健全完善鄉(xiāng)村治理保障體系

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”，就是實(shí)現(xiàn)業(yè)興、家富、人和、村美。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)就必須建立健全的社會(huì)事業(yè)保障體系。第一，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)過程中的鄉(xiāng)村治理，各級(jí)政府應(yīng)該加強(qiáng)財(cái)政扶持，增強(qiáng)財(cái)政投入。近年來，中央在公共財(cái)政投放方面一直堅(jiān)持把三農(nóng)作為支出重點(diǎn)，投入向三農(nóng)傾斜，不斷擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍[4]。第二，合理配置村鎮(zhèn)需要的教育資源，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和均衡發(fā)展水平，新型職業(yè)化農(nóng)民培訓(xùn)的重心下移。第三，不斷改善村鎮(zhèn)醫(yī)療設(shè)施與條件，重點(diǎn)建設(shè)好縣級(jí)醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室為基礎(chǔ)的農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉可及的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。第四，完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。第五，加強(qiáng)村鎮(zhèn)公共文化和體育設(shè)施建設(shè)，提高文化產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給能力，豐富農(nóng)民精神文化生活。

總之，我國鄉(xiāng)村治理的變化與發(fā)展，大致上經(jīng)歷了“禮治—理治—法治”的變遷過程[5]。在美麗中國視角下的新農(nóng)村建設(shè)與治理體系建設(shè)過程中，我國正在施行的“鄉(xiāng)政村治”社會(huì)治理模式在新常態(tài)下面臨諸多挑戰(zhàn)，必須探索適合自身發(fā)展需要的新的治理模式。

參考文獻(xiàn)：

[1] 沈榮華.地方政府治理[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

[2] 詹姆斯·羅西瑙.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[3] 農(nóng)業(yè)部辦公廳、關(guān)于開展“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動(dòng)的意見（農(nóng)辦科[2013]10號(hào)）[Z].2013.

[4] 袁方成，等.完善鄉(xiāng)村治理體系的探索與實(shí)踐[J].國家治理，2015，（5）.

[5] 姜玉欣.純農(nóng)業(yè)村莊鄉(xiāng)村治理體系的探索與重建——以S省S市D村為例[J].信訪與社會(huì)矛盾問題研究，2015，（4）.

[責(zé)任編輯 吳高君]