新型城鎮化背景下的鄉村治理實踐

胡玲玲

摘 要：新型城鎮化對鄉村治理來說是一把雙刃劍，在推動農業現代化、農業人口市民化、相對提升農村公共服務水平的同時，也給鄉村治理帶來了諸多挑戰，如鄉村治理主體缺位、鄉村治理結構失衡、鄉村公共管理困境等。在新型城鎮化背景下，張家港永聯村把握機遇，迎接挑戰，探索形成了“共融分治，五位一體”相對完善的鄉村治理格局。

關鍵詞：新型城鎮化；機遇；挑戰；永聯村；治理

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0022-02

我國是傳統的農業大國，農業人口占全部總人口的70%左右，農業是我國國民經濟的基礎，鄉村的有效治理歷來都是國家公權力涉及的重要領域。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》明確提出城鎮化是解決農業農村農民問題的重要途徑。2016年中央一號文件明確提出新型城鎮化加快推進，為以工促農、以城帶鄉帶來持續牽引力。為此，對鄉村治理的實踐探索需要在新型城鎮化背景下展開。

一、新型城鎮背景下鄉村治理的機遇

（一）新型城鎮化推進農業現代化，利于農村經濟的發展

2016年中央一號文件指出，當前我國農業農村發展環境發生了重大的變化，新型城鎮化的加快推進，為以工促農、以城帶鄉帶來了持續的牽引力。新型城鎮化推進了農業的現代化，有利于農業生產技術水平的提高，利于農業質量和競爭力的增強，對于農村經濟的發展產生了積極的效應。

（二）新型城鎮化促使農業人口市民化，有效緩解日益尖銳的人地矛盾

法國社會學家孟德拉斯在其經典著作《農民的終結》一書中指出，“10—20億農民站在工業文明的入口處，這就是在20世紀下半葉當今世界向社會科學提出的主要問題。”[1]我國是傳統的農業大國，農業人口占全部人口的70%左右，而我國的農業用地占全國土地總面積的比率不足59%，人均耕地面積偏少，這就導致我國農村人地矛盾突出。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》報告明確指出，要逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮，不僅要放開小城鎮落戶限制，也要放寬大中城市的落戶條件，有利于農業人口市民化。農業人口減少，人地矛盾得到了緩和，農民的耕地資源相對增加，有利于農民收入的提高。農民有了收入的基礎，對鄉村的穩定發揮了積極作用。

（三）新型城鎮化統籌城鄉發展，利于農村社會公共服務水平的提升

新型城鎮化在發展理念上有所創新，強調“人的無差別的發展”，注重城鄉的統籌發展。新型城鎮化必將為鄉村的發展提供持續的牽引力，推動工業反哺農業，城市支持農村，促進城鄉基本公共服務的均等化。

二、新型城鎮化背景下鄉村治理的挑戰

（一）新型城鎮化使得鄉村治理主體缺位

目前，大多數學者認為，我國的鄉村治理主體已經呈現多元化的態勢。唐紹洪、劉屹認為，我國鄉村治理應該是“多元主體治理”的科學模式。一是鄉鎮政府不再是唯一的治理主體和權力中心；二是村民組織和村民代表等可以作為獨立的主體；三是鄉村精英發揮自己的力量積極參與鄉村治理[2]。隨著新型城鎮化的推進，農民從自由流動向遷徙轉變，部分農民變成居民，定居在城鎮，鄉村留下的精英相對偏少，鄉村治理主體缺失。

（二）新型城鎮化使得鄉村治理結構失衡

鄉村治理的實質就是村委會等農村公共權威機構對農村內部公共事務的協調與管理，以維護農村公共利益的過程。張曉山認為，鄉村治理結構的走向應最終在農村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區組織與農民的跨越社區的、非政府組織并存；正規組織與非正規組織的發展并存；經濟實體型組織與社團型組織的發展并存；單一功能與多功能性組織的發展并存[3]。新型城鎮化推進，鄉村精英流失，鄉村自治組織的能力下降，鄉村治理結構失衡。

（三）新型城鎮化給鄉村公共管理與服務帶來挑戰

新型城鎮化推動鄉村經濟發展的同時，給鄉村的公共管理和服務帶來了挑戰。政府是擁有公權力的唯一合法主體，因而公共秩序的維持和公共資源的供給應該是政府。在農村地區，我國實行的是“鄉政村治”，國家的公權力只延伸到鄉鎮一級，而村實行的自治，即村內公共事務由村內自行解決。隨著新型城鎮建設的推進，有些村莊已然成為了“村中城”，在這些村莊范圍內的一些公共事務是村莊自治組織無權管理和無力服務的，這就會產生公共服務供給和需求之間的矛盾，給鄉村治理帶來了挑戰。

三、新型城鎮化背景下實現鄉村善治的實踐探索

（一）共建共享：成立村經濟合作社，發展和維護農民的經濟利益

隨著城鎮化建設的推進，一些鄉村抓住城鎮化帶來的機遇，發展鄉鎮企業，鄉村的經濟得到了極大的發展。蛋糕大了，便面臨著如何分配的問題。永聯村成立村經濟合作社來維護農民的經濟利益。永聯村的經濟合作社是在農村雙層經營體制下，由永聯村集體經濟組織成員以集體土地、集體資產、集體資本為紐帶組成的經濟聯合體，堅持集體所有、合作經營、民主管理、成果共享的原則，承擔集體資源的開發與利用、資產的經營和管理、生產發展與服務、財務管理與分配等職責，實行自主經營、獨立核算。其主要目的是發展集體經濟，維護社員的經濟利益，使永聯村集體土地和集體資產的效益最大化，讓社員共享經濟的發展成果。

（二）共融分治：理順鄉村治理結構，政府、村經濟合作社、企業、社區、組織“五個輪子”一起轉

所謂的鄉村治理結構，是指各治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系[4]。鄉村治理主體已有多元化的態勢，治理是各種主體之間建立良性的合作性的治理，它不再是單一的政府社會管理主體，而是各種社會組織、私人機構以及個體參與的公共事務管理活動。如何理順和平衡鄉村治理結構，張家港永聯村結合自身的鄉情和新型城鎮化的背景，創造出“五位一體”的治理格局。“五位”治理主體包括南豐鎮社會管理服務中心永聯分中心、永合社區、村經濟合作社、永鋼集團、社會組織。

南豐鎮社會管理中心永聯分中心隸屬于南豐鎮政府，承擔永聯村的公共管理和公共服務形成了“鎮歸鎮、村歸村”的治理格局。永聯小鎮建成之后，鎮域范圍內人員結構變得復雜，給鄉村的社會管理和公共服務帶來了難題。鑒于永聯小鎮就是一個純粹的城鎮化社區，與城市社區本質上一樣的，在社會管理上也是朝著社區的建設和管理方向發展。為此，于2011年4月成立了永合社區，承擔計劃生育、民事調解等社會管理職能。這有效破解了管理外地人口的瓶頸，同時也保障和維護了居民的合法權益。永合社區成立之后，永聯村委會職能變得單一，主要是經濟管理。為了更好地維護和發展社員的經濟利益，2012年3月，永聯村借鑒發達國家鄉村治理模式、尊重現代企業制度、堅持社會主義本質原則，在“共建共享”的基礎上修訂了《永聯村經濟合作社章程》，對社員資格確認、社員代表選舉、經濟合作社組織架構等做出明確的規定。自此，永聯村完成了由村委會治理模式向村經濟合作社治理模式的轉變。永鋼集團是永聯村的民營企業，所采用的是現代企業管理制度，獨立運營，自負盈虧。永聯村和永鋼集團是合作的關系，兩者相互支持與合作，他們的資產各有一本賬，產權十分清晰。因此，在永聯村真正做到“村歸村、廠歸廠”，“資產歸資產、管理歸管理”。此外，為了更好地承接政府職能，增強社會自治，永聯村積極發展群眾性、社會性、公益性、服務性社會組織。

這五個治理主體相互獨立又相互聯系，為了避免五大治理主體的各行其是，加強相互之間的利益協調和工作聯動，2015年永聯村將“五位一體，共融分治”的治理格局具體化為“黨建引領，五位一體，區域協同，依法辦事”的工作機制，并于2015年8月成立了永聯社會文明建設聯合會，這將會為推進永聯的社會文明建設發揮積極的作用。

（三）文明鄉風：打造鄉村共同體，多層次主體貢獻治理的第三方力量

隨著城鎮化建設，農民的流動規模極其巨大，各種復雜的力量和意識形態通過各種途徑滲透到農村，鄉村會產生各種難以預料到的問題，會遇到各種不期而至的風險，因此必須建立一個靈活且具有強大能力的組織體系來應對城鎮化進程中可能遇到的各種問題、風險以及危機[5]。永聯村在文明鄉風建設時聯合五大治理主體，打造社區文化空間，推廣社區文化活動。目前，永聯小鎮范圍內已經形成了永鋼集團、永聯村經濟合作社、南豐鎮社會管理中心永聯分中心、永合社區以及社會組織聯合共建的主體框架，社會組織等治理主體在文化空間的改造以及文化活動的推廣貢獻了巨大的力量。

（四）公共管理和服務均等化：成立鎮社會管理服務中心永聯分中心

政府是擁有公權力的唯一合法主體，因此公共秩序的維持和公共資源的供給主體應該是政府。在農村地區，我國實行的是“鄉政村治”，國家的公權力只延伸到鄉鎮一級，村則自治即村內的公共事務由村自行解決。隨著城鎮化建設，在永聯區域范圍內產生的諸多公共事務是永聯村自治組織是無權管理、無力服務的，村民自治制度發揮管理和服務的效用是明顯受限的。在農村工業化和城鎮化進程中，如何解決這類社會治理的問題。南豐鎮政府和永聯村多次磋商、實踐與探索，最終探索出成立鎮社會管理中心永聯分中心。該中心成立一個綜治平臺——永聯誰事務管理服務協調小組，小組由公安、交通、城管、衛生、工商、消防等執法機構和人員組成，承接鄉鎮政府延伸至村內的公共管理和公共服務，鄉鎮政府與永聯村組織合作，使得永聯村公共秩序得到穩定，公共管理和公共服務均等化。

新型城鎮化背景下，鄉村治理遇到各種困境，各地也在積極探索如何走出鄉村治理的困境。張家港永聯村，內生工業化、城鎮化的“村中城”積極探索鄉村治理的出路，逐步形成相對穩定的“共融分治，五位一體”的鄉村治理格局，為我國鄉村治理提供了一個很好的范本。

參考文獻：

[1] 孟德拉斯.農民的終結[M].李培林，譯.北京：中國社會科學出版社，1991：1-6.

[2] 唐紹洪，劉屹.多元治理主體的科學發展路徑與我國鄉村治理[J].云南社會科學，2009，（6）：38-42.

[3] 張曉山.簡析中國鄉村治理結構的變革[J].管理世界，2005，（5）：70-76.

[4] 馬寶成.鄉村治理結構與治理績效研究[J].馬克思主義與現實，2005，（2）：41-47.

[5] 賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能[J].天津行政學院學報，2010，（6）：45-61.

[責任編輯 吳高君]