接收企業辦社會職能對地方經濟社會的影響

劉冰

摘要：由于歷史、體制等原因，我國傳統的國有企業承擔了大量的社會職能。內蒙古森工集團是大型國有企業，自大興安嶺林區開發建設以來，林業企業一直承擔著教育、醫療衛生、廣播電視、公安等政府職能，以及供熱、供水、環衛物業管理等公共服務職能。隨著林業改革的深入和國家對林業政策的調整，林業企業辦社會職能逐步移交地方政府管理。在接收企業辦社會職能過程中，由于地方財政困難，沒有能力承擔如此沉重的政社性支出，存在諸多矛盾和問題。解決好企業辦社會職能問題，對于增強企業活力、改善民生、維護社會穩定等意義重大。

關鍵詞：企業辦社會；改革；林業政策；管理體制；財政經濟

牙克石市是內蒙古大興安嶺林區的政治、經濟、交通、文化中心，境內有大興安嶺林管局所轄的6個林業局，呼倫貝爾市所轄的3個林業局、3個國營林場及鐵路等駐在單位，林、地、農、鐵、礦相互交織，國有企業辦社會職能問題比較突出。筆者對全市企業辦社會情況作了深入調查研究和思考，對此問題談點初淺認識。

一、剝離企業辦社會職能改革緣由

我國大中型國有企業在建設初期，由于地方財力不足，基礎設施不完善，在特定的歷史條件下，“小政府、大企業”現象較多，企業普遍存在辦社會職能的情況。大興安嶺林區開發建設初期，先有林業，后有政府。來自祖國四面八方的干部、工人、轉業兵紛紛來到林區，為保障職工群眾基本的生產生活需要，林區先后建起了醫院、學校、公安等各類社會性、公益性單位，形成了自成體系的“小社會”。

然而，林區的公益建設和職能一直沒有納入正常的財政事業和公益投資經費渠道，始終靠企業利潤投入來維持，企業為此每年支付的費用高達近5億元，企業在維持龐大的“社會”體系運轉中艱難度日。

僅以教育為例：林區中小學最多時達到229所，在校生最多時達到13.4萬人。林區對教育的投入分兩個方面，一是投入大量資金改善教學環境，另一部分是包括教職員工工資、義務教育期間學生學雜費在內的林區教育經費。2002年至2007年5年間，每年僅教育支出就在1億元以上。就是這樣，林業教職員工的收入和政府學校員工的收入相比，仍然要相差一倍以上。2007年，林區職工年均工資僅為10，830元，還不到呼倫貝爾市地平工資的56%，與全區職工平均收入相差更多。同工不同酬的矛盾嚴重影響了地區的和諧發展。

企業辦社會還嚴重影響了林區的生態建設。林區地處高寒高緯地區，生態系統具有脆弱性和難以恢復性的特點，生態保護和建設任務十分繁重。隨著森林經營管護成本的提高，天保工程資金已經不能滿足生態建設需求，林管局（森工集團）每年要拿出部分經營資金補貼生態建設。由于企業辦社會的負擔沉重，企業沒有能力加大生態建設投入，加之職工生活困難，入山采集、生活取暖等需求增加，加大了資源管理、森林防火的工作難度。

二、牙克石市接收企業辦社會職能基本情況

根據國家、自治區關于剝離企業辦社會職能由當地政府接收整合的有關文件要求，牙克石市自2002年11月開始，對境內呼倫貝爾市所屬的農場局、林業局和鐵路系統辦社會機構進行了接收和整合，共接收呼倫貝爾市所屬的農場局、林業局和鐵路系統辦社會機構職工2，074人，其中：鐵路系統移交人員1，648人，農墾系統移交人員136人，呼林系統移交人員290人。

2008年對森工集團所屬的50個社會機構進行了接收整合，共接收在職人員3，838人，占森工集團全部剝離人員13，088人的29.32%。其中：接收境內教育機構24個，在職教職員工2，518人；衛生系統機構17個，在職人員1，090人；文體廣電系統8個，在職人員227人；地震臺1個，在職3人。

2016年，牙克石市又接收呼倫貝爾市屬林業局3個醫院106人。

截至目前，牙克石市累計接收呼倫貝爾市鐵路、農墾、林業和森工集團所屬的79個單位，接收6，018人。

三、接收企業辦社會職能給財政帶來的壓力

（一）人員工資和運轉經費缺口問題

接收企業辦社會職能后，牙克石市財政供養人員增長到14，471人，在呼倫貝爾市各旗市區排第一位。接收人員的調整工資部分、社會保險及運轉經費全部由地方政府承擔，現已不堪重負，無力承擔，對社會穩定造成極大壓力。

2007年自治區加大對旗市的轉移支付力度，牙克石市按照三類地區補助標準人均財力3.7萬元，一般性轉移支付增加1.2億元，結束了我市赤字財政的歷史，基本上能夠保障牙克石市人員工資、機關正常運轉和民生社會事業發展。但是2007年實施公務員津補貼改革增加工資，以及2008年對森工集團所屬的社會機構進行接收后，雖然自治區2008～2015年下達牙克石市重點生態功能區轉移支付，但每年仍存在較大資金缺口。

2008年以來，自治區累計下達牙克石市國家重點生態功能區轉移支付112，798萬元，扣除上劃林業一中、林業總醫院等市屬5個單位經費，實際下達轉移支付82，383萬元。到2015年，接收人員工資及運轉經費累計缺口達到81，417萬元。

以2015年為例，自治區下達牙克石市重點生態功能區轉移支付16，310萬元，扣除上劃林業一中、林業總醫院等市屬5個單位經費4，345萬元，實際下達轉移支付基數11，965萬元，接收人員工資及運轉經費增加支出22，988萬元，轉移支付彌補后工資和運轉經費缺口11，023萬元。主要增支原因和計算依據：一是接收呼倫貝爾所屬人員新增支出。自2007年實施公務員津補貼改革至今，接收呼倫貝爾市所屬的農場局、林業局和鐵路系統辦社會機構人員人均年增加地方津補貼34，596元（月增加地方津補貼2，883元），計提各種險費后人均年增加費用42，864元，按接收職工2，074人計算，財政每年需要多支出8，890萬元。二是接收森工集團人員新增支出。自治區下達我市的接收森工集團人員轉移支付是按照2008年人均財力狀況計算的。2009至今接收森工集團人員人均年增加地方津補貼24，600元（月增加地方津補貼2，050元），計提各種險費后人均年增加費用30，479元，按接收森工集團職工3，838人計算，財政每年需多支出11，698萬元。三是保證接收機構的正常運轉新增財政支出。牙克石市位于大興安嶺林區，轄區面積27，590平方公里，點多、線長、面廣，交通、取暖等費用較高，按最低標準每人4，000元公用經費計算，共需運轉經費2，400萬元。

此外，從2016年開始，我市接收呼倫貝爾市屬林業局3個醫院職工106人，按照資金承擔分配方案，旗市區承擔比例每年遞增，2016～2020年將增加支出2，683萬元。

接收企業辦社會職能人員增資因素成為地方財政最大的負擔，也是造成財政赤字的重要原因。從財力看，縣級財政主要依靠上級轉移支付維持運轉，沒有能力自主解決這些困難，只能由國家、自治區增加轉移支付補助解決。

（二）企業移交學校實施校安工程資金缺口問題

伴隨企業剝離辦社會相關政策的實施，牙克石市先后接收呼倫貝爾市農墾、鐵路、林業和森工集團56所學校，移交在崗教職工3，463人，移交退休人員624人，徹底結束了地方政府、農墾、森工、鐵路等多家同時辦學的歷史。按照上級統一部署，為把學校建成最牢固、最安全、最讓百姓放心的場所，該市于2009年實施中小學校舍安全工程。由于移交學校辦學環境同標準化學校的建設要求差距很大，普遍存在校舍老化、教學儀器設備嚴重缺乏等問題，校安工程改造費用較高。34所實施校舍安全工程的學校中企業移交學校24所。

截至目前，該市實施校安工程共投入資金28，700萬元，其中：貸款12，500萬元，上級補助2，000萬元，自籌資金4，150萬元，資金缺口10，050萬元，已經形成拖欠工程款的嚴重局面。加上貸款還本付息12，670萬元，給財政增加22，720萬元的負擔。

（三）社會保障資金缺口問題

森工集團剝離辦社會職能后，牙克石市境內的近4萬名林業職工的基本醫療、工傷、失業、生育保險從2008年7月1日起全部納入屬地統籌，林區職工家屬和已脫離森工企業的包括“4050”人員、零就業家庭、最低生活保障人群、一次性安置人員、靈活就業人員等各類群體的林區居民納入屬地保障，享受與地方居民同類人員政策待遇。企業剝離辦社會職能，導致牙克石市社會負擔沉重，涉及到城鄉居民養老保險、低保、醫療保險、新農合的地方配套部分逐年增加，社保配套壓力很大。接收企業辦社會職能以來，新增社保配套支出達15，000萬元。

四、接收森工集團“三供一業”存在的困難和問題

2016年，森工集團分離移交“三供一業”工作正式啟動，森工集團所屬林業局承擔的供水、供熱和環衛物業管理的職能將移交地方政府。牙克石市轄區各鎮“三供一業”基本由森工集團6個林業局和呼倫貝是市屬3個林業局負責，共有鍋爐房121個，供熱面積達160萬平方米，供水泵房115個，供水面積約166萬平方米，物業環衛管理面積約120萬平方米，供熱、供水、物業環衛管理系統從業人員約1，300人，年人均工資約為3.2萬元，供熱、供水以及物業環衛的管理一直由各林業局統一管理。若交由地方政府管理，接收過程中將存在諸多問題和隱患。

一是資金投入大，運行成本高。市區現執行的熱費平均為3.5元/平方米，供水2.6元/噸，即使這樣供熱企業每平方米將虧損1.5元左右，供水僅僅維持收支平衡。各林業局的供熱成本為10.45元/平方米，而平均收費為2元/平方米，每年供熱虧損約1億元；供水成本為7.4元/噸，而收取的費用為0.5元/噸，每年供水虧損約為2，200萬元；供熱供水物業環衛設備維護費用約4，000萬元；供熱、供水、物業環衛人員平均工資為每年4，200萬元，如移交地方，按照現行的工資標準，每年將達到9，100萬元。因此牙克石市財政每年將支付2.5億元，這將對地方政府造成極大的資金壓力。

二是從業人員安置困難，存在集體信訪的風險。各林業局“三供一業”基本由本局正式職工負責，而市區“三供一業”均為市場化運作，若轉交政府管理人員難以安置，存在極大信訪隱患。另外，供水、供熱事關百姓生活，過去林業局對供水、供暖收費較低，如果按實際成本提高收費，勢必引發矛盾，影響社會穩定。

三是安全生產得不到保障，存在極大的運行風險。各林業局供熱、供水均采取鍋爐房、泵站來完成，設備老舊，管網腐蝕嚴重。而各鎮政府并無專業管理人員，專業技術人員更是缺乏，一旦出現突發事故，將造成重大損失。

四是接收人員社會管理問題。接收人員包括離退休人員移交社會化管理，而當地鎮政府和社區管理能力有限，接收“三供一業”人員的組織關系、檔案等社會管理工作量龐大，加之過去林業與地方各自為政，鎮政府對林業住戶情況不熟悉，無疑增加了管理難度和管理成本。

五、接收“三供一業”的政策建議

剝離企業辦社會職能是國有企業公平參與競爭、真正成為市場主體的必然要求，是國有企業精干主業、提升核心競爭力的必然要求?！叭┮粯I”移交是一個復雜的系統工程，需要大量的資金投入，在當地財政困難的情況下，地方政府無力負擔，需要上級給予強有力的政策支持。

一是改革成本由上級承擔。縣級政府財力薄弱，根本無法承擔龐大的改革成本，建議接收人員的工資、公用經費等改革成本由上級增加轉移支付解決。按照動態管理要求，遇政策性調整，增加支出部分由上級承擔。

二是設備維護改造費用由上級財政解決。林業局居民生活區供水管網破舊，年久失修，銹蝕嚴重，容易發生爆管、水漏事故，存在較大安全隱患，而地方財政緊張，沒有資金來源，建議供熱、供水、物業等陳舊設備維護改造費用由上級解決。

三是統籌解決社會保障問題。森工集團社會保障參加自治區統籌，建議接收人員的社保按照原渠道解決，如納入屬地統籌，需增加社保配套資金，同時配備相應的社保和管理人員。

四是明確信訪維穩責任。接收前和接收過程中出現的信訪問題由移交單位負責解決，歷史遺留問題由原單位處理。

（作者單位：內蒙古牙克石市財政局）