環境保護類中央專項資金的申報與使用管理問題探討

劉興華

摘 要：本文對環境保護類中央專項資金在申報與使用管理中出現的問題進行了分析，并根據問題產生原因提出了相應的意見與建議，以確保專項資金的合理安全使用。

關鍵詞：環境保護；中央專項資金；申報與使用管理

近年來，隨著國家對環境保護的逐步重視，中央財政每年在環境保護領域投入大量專項資金用于污染環境治理及環保設施改造升級，對改善環境問題、保障人民健康起到重要作用。但因我國環保領域工程項目建設起步較晚，其實施與監管機制及相應的法規標準尚未健全，在專項資金申報與使用管理中仍存在一定的問題。

為使中央財政資金充分發揮其使用效益，本文對環境保護類中央專項資金（以下簡稱“專項資金”）的申報與使用管理中存在的問題及解決對策進行分析探討。

一、專項資金申報

（一）申報中存在的問題

1）以完工項目申報專項資金，即將已完工項目作為新建或改擴建項目申報中央資金。

2）重復申報專項資金，即將已獲其他專項資金支持的項目重新組織包裝后再次申報專項資金。

3）虛報套取專項資金，即申報建設內容及預算投資遠超過實際建設內容及預算支出，或實際實施內容與申報建設內容不一致，申報建設內容因論證不足無法正常實施等，以套取中央財政資金。

（二）對策探討

專項資金申報出現以上問題的原因可以歸結為三種，一是項目申報審核不嚴，項目審批部門對項目真實性、可行性及與專項資金支持方向的一致性等方面未經充分調查論證；二是問責機制不夠完善，違規申報成本較低，缺少制度約束；三是申報主體財經法紀觀念淡薄。針對問題出現的原因提出以下對策和建議。

1）加強項目前期的審核論證，嚴把項目申報關。項目主管部門或審批部門應按照相應的專項資金管理辦法或其他相關要求，嚴格對申報方案進行核實論證，通過專家論證、現場調研等方式，從項目與專項資金支持方向的一致性、項目建設內容及預算資金合理性、項目實施條件可行性等方面把好項目申報關，從審核監管層面杜絕虛報、重復申報等違規現象的發生。項目審批部門對批復項目的真實性、可行性負監管責任。

2）建立健全專項資金管理制度，完善問責機制。建立責任追究制，包括申報主體責任和審批部門責任，對違規申報者給予追繳資金、取消以后的申報資格或其他相應處罰，加大違規申報成本；同時追究原審批部門責任，從源頭上杜絕違規申報行為的發生。

二、專項資金使用與管理

（一）專項資金使用中存在的問題

1.地方配套或企業自籌資金不到位

環保類專項資金的使用一般遵循“國家引導、地方為主”的原則，即各級政府或企業按比例配套或自籌一部分資金，但在項目實際實施過程中，部分項目實施仍主要依靠中央專項資金完成，地方配套或企業自籌資金不到位，最終影響項目實施規模或效果。

2.項目管理不規范，專項資金使用存在安全隱患

1）項目招投標違反相關規定，工程質量及專項資金使用安全不能得到有效保障。主要表現為項目不公開招標或招標流于形式、弄虛作假，如有的單位自行組織招標，關鍵環節操作不合規；有的單位招標過程中存在陪標現象；有的中標單位缺少相應工程資質；有的單位中標價與簽訂合同價格不一致等。

2）建設內容變更調整不履行審批程序。主要表現為項目單位不按照批復的建設方案實施項目，在實施過程中擅自增減建設內容或調整建設地點，致使項目實施效果及專項資金使用安全無法得到有效監控。

3.專項資金使用不規范，違反相關財務制度

1）專項資金不實行專賬核算。如有的單位將專項資金與地方配套資金或自籌資金混用，均列在“預付賬款”“應付工程款”等明細科目中核算，難以反映專項資金的實際使用情況；有的單位不設立專職會計人員，由無從業資格證書的人員兼任會計工作，導致無法進行正常核算。

2）資金支出不符合專項資金支持范圍。主要表現為將專項資金用于生產性支出、拆遷補償或其他不相關支出，如有的單位將專項資金用于征地、拆遷安置及企業關停的獎勵資金；有的用于管理費、協調費；有的用于庫房建設、企業生產原材料購置；有的用于市政管網建設、辦公樓裝修等與環保項目不相關支出。

3）將專項資金支付到個人賬戶，或以大額現金結算。主要表現為有的單位將發生的工程款、設備款等費用直接支付到個人賬戶，或以大額現金支付，不符合相關財務管理規定。

4）資金支付不能提供合法有效的原始憑證。主要表現為有的單位支付的款項以收據入賬，未取得收款單位正規發票。

5）專項資金不按合同支付。如有的單位與A單位簽訂合同，但將款項支付給B單位；有的單位不按照合同規定的支付進度及條款支付工程款，致使工程質量及施工進度不能得到有效保障。

6）部分項目支出不按國家計費標準執行。主要表現為項目建議書、可研報告、初步設計、環境影響評價報告等的編制費用遠超過《國家計委關于印發建設項目前期工作咨詢收費暫行規定的通知》（計價格〔1999〕1283號）規定的項目前期咨詢費用計費標準。

（二）專項資金監管中存在的問題

針對以上專項資金使用中存在的問題，分析專項資金在監管層面的問題及問題產生的原因。

1.項目缺乏全過程監管

目前我國對環境保護類工程項目的實施仍缺乏相應的監督管理機制及執行標準，上級主管部門對項目的監管仍停留于非例行性突擊檢查階段，各級主管部門存在重復檢查的現象，缺乏對項目實施全過程的監管機制，如對項目招投標、合同簽訂及執行、設計、施工、監理及預算執行等環節的過程監管有限，不能對項目實施的進行有效監督。

2.對項目實施效果缺乏有效的評估，項目驗收流于形式

目前我國的環保類項目建成后，項目驗收標準仍不明確，同時缺乏有效的項目實施效果評估方法，使得項目驗收流于形式，無法對項目實施的社會效益、經濟效益及環境效益等方面進行全面評價，不能保證專項資金的使用效益。

3.缺乏相應的問責制度

在對專項資金使用的監管中，主管部門尚未制定明確的問責制度，對監督檢查中發現的問題多為責令其限期整改，而某些違規行為屬無法整改事項，如招投標問題等，不能對項目實施主體起到約束作用。而某些地方監管部門在發現問題后雖然對違規項目進行了處罰，如某單位未公開招投標，當地發改部門對其進行了相應的罰款處理，但仍為治標不治本，不能對專項資金的安全使用起到直接監督作用。

（三）對策探討

針對專項資金在使用與監管中存在的問題及問題發生的原因，對監管部門和專項資金使用主體提出如下建議。

1.對于監管部門

1）進一步完善環保類項目實施方法、規范或技術標準，使得項目實施或評估驗收有據可依。2）積極推進環境保護類項目庫建設，做好項目儲備，規范項目立項審批、方案編制、預算審核等前期工作。3）建立專項資金項目實施的全過程監管機制，深入開展項目實施監督檢查，不搞形式主義，不走過場，發現問題，及時處理。4）制定專項資金使用問責制度，制度應明確監管部門及專項資金使用主體的責任與義務，對違規使用專項資金或項目未達到預期效益的采取相應的處罰措施，并追究相關單位與個人的責任。

2.對于專項資金使用主體

1）強化財經法紀意識，認真學習財經法規，嚴格遵守財經紀律，規范資金收支核算，嚴格執行專項資金管理辦法及相關財務制度，加強財務過程監控，杜絕套取、挪用專項資金等現象發生。

2）在項目實施中嚴格執行項目招投標制、合同制、工程監理制等有關規定，確保項目工程質量，消除專項資金使用安全隱患。

3）嚴格按照批復的實施方案組織實施項目，開展定期進度檢查，及時糾正項目進度偏差，提高資金執行效率，提升專項資金使用效益。

三、結語

環保類中央財政專項資金的投入對我國污染環境的改善起到了重要作用，并極大地帶動了環保產業的發展，如何更好地使專項資金發揮其應有效益值得我們進一步深入探討，各級主管部門及專項資金使用主體應高度重視，共同努力，使專項資金發揮其最大效益。