福建省小城市培育的難點與對策

朱婷婷 鄭慶昌

摘要：以小城市培育為重點推進福建省新型城鎮(zhèn)化是立足福建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實際的特色之路和必然選擇。文章對福建省小城市培育影響因素及共性問題進行深入分析。提出福建省小城市培育的培育對策：明確功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略；行政區(qū)劃調(diào)整和鎮(zhèn)域空間擴大；增強政策支持和外部保障；轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和提升自身動力。

關(guān)鍵詞：小城市培育；問題；對策

改革開放以來，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟實力雄厚、人口和產(chǎn)業(yè)集聚度較高、公共基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的中心鎮(zhèn)，具備了一定的小城市規(guī)模和雛形。但是，由于受到現(xiàn)行經(jīng)濟和行政管理體制的制約，中心鎮(zhèn)仍處于似城非城、似鎮(zhèn)非鎮(zhèn)的狀況，其進一步發(fā)展面臨諸多瓶頸。近幾年，浙江、山東、福建等省份相繼開展了小城市培育或“鎮(zhèn)級市”試點，積極探索推動經(jīng)濟社會發(fā)展強鎮(zhèn)向“小城市”轉(zhuǎn)型升級。

國內(nèi)學術(shù)界關(guān)于小城市培育的研究涉及多方面，但主要集中在促進鎮(zhèn)到市的跨越的措施上。眾多學者從小城市培育要素出發(fā)提出推進中心鎮(zhèn)向小城市轉(zhuǎn)型的措施，如“人口（蘇斯彬）、資金（錢鵬程）（金臺臨）、土地（魯建平），認為各要素不同程度上影響小城市培育進程。一些學者綜合各影響因素，認為實現(xiàn)小城鎮(zhèn)從“鎮(zhèn)”到“市”的跨越發(fā)展政府要發(fā)揮主導作用，各方面要素要綜合考慮。徐靚，尹維娜結(jié)合“第三意大利”案例研究的經(jīng)驗總結(jié)提出通過有效的公共干預及規(guī)劃的引領(lǐng)專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集群能夠?qū)崿F(xiàn)這些小城鎮(zhèn)從“鎮(zhèn)”到“市”的跨越發(fā)展。李光全從經(jīng)濟的角度出發(fā)認為促進小城市培育要注重新型城市化與新農(nóng)村建設(shè)聯(lián)動，城鎮(zhèn)集群與產(chǎn)業(yè)集群互動以及全面創(chuàng)新與全民創(chuàng)業(yè)驅(qū)動發(fā)展。

一、小城市培育試點的背景及概況

（一）小城市內(nèi)涵及特征

目前國內(nèi)已有一些專家學者對小城市培育或“鎮(zhèn)級市”進行研究，但對于“小城市”或“鎮(zhèn)級市”的概念、目標等還沒有統(tǒng)一的標準。浙江省從中心鎮(zhèn)改革與發(fā)展的角度提出小城市的概念、培育標準與目標。其主要內(nèi)容是“小城市是參照基本相似中等城市的標準進行規(guī)劃建設(shè)，按照城市的理念實施服務管理，比照城市經(jīng)濟和人口規(guī)模要求，推進集聚集約發(fā)展和人口有序集中。”

（二）國內(nèi)外小城市培育實踐

國外早已有把發(fā)展基礎(chǔ)較好的小城鎮(zhèn)培育成小城市的做法。美國國會于1968年通過新城市開發(fā)法，首批批準建立63個小城市，平均人口規(guī)模在3萬人左右。韓國政府從1972年開始“小城市培育事業(yè)”計劃，采取一系類政策措施，著力發(fā)展小城鎮(zhèn)的社會與市場環(huán)境，力爭把小城鎮(zhèn)培育成輻射周邊地區(qū)的生活、文化和流通中心。相較于國外的小城市培育國內(nèi)的小城市培育起步較晚。2010 年4 月，中央在浙江、山東、廣東等13 個省份選擇25 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，正式開啟鎮(zhèn)級市“強鎮(zhèn)擴權(quán)”改革。2010年底浙江省率先在全省范圍內(nèi)選定27個社會經(jīng)濟發(fā)展較好的中心鎮(zhèn)作為首批小城市培育試點，2014年12月29日溫州市龍港鎮(zhèn)被國家11部委定為首個“鎮(zhèn)改市”試點鎮(zhèn)。其他省份相繼推出小城市培育方案：山東開展“鎮(zhèn)級市”試點，實施擴權(quán)強鎮(zhèn)，爭取用3～5年時間，把20個左右的中心鎮(zhèn)培育成為小城市；廣東省在全省范圍探索建設(shè)7個“鎮(zhèn)級市”；陜西省確立首批4個試點鎮(zhèn)，積極探索推動中心鎮(zhèn)向“小城市”轉(zhuǎn)型升級。

（三）福建小城市培育探索

2014年9月，福建省發(fā)布《關(guān)于促進中小城市和城鎮(zhèn)改革發(fā)展重點任務分工方案》，提出首批選擇水頭、江陰、賽岐等15個中心鎮(zhèn)開展“小城市”培育試點，條件具備的可以設(shè)立“鎮(zhèn)級小城市”。2015年8月福建省政府辦公廳出臺《關(guān)于開展小城市培育試點的指導意見》，對小城市培育試點的目標、任務及措施進行了明確。從選取的首批15個試點鎮(zhèn)的情況來看，首先這些試點鎮(zhèn)都具備良好發(fā)展基礎(chǔ)，其人口達到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Υ螅怯邢Ｍ鳛楦＝ㄊ∑溆嘈〕擎?zhèn)的標桿的中心鎮(zhèn)。其次，充分考慮了試點鎮(zhèn)承接中心城區(qū)外溢城市職能及對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動作用。再次，從區(qū)域空間分布來看，各個市除去發(fā)展水平較高的廈門市外均有試點鎮(zhèn)入選，呈現(xiàn)出沿東部沿海分布和內(nèi)陸臨近區(qū)域交通樞紐的特征。

二、福建省新型城鎮(zhèn)化的總體特征

至2014年年末，福建城鎮(zhèn)化率已達61.8%，高于全國7個百分點。福建的新型城鎮(zhèn)化歷程大致與全國相同，但福建城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個起點低、速度快的發(fā)展歷程，主要有以下特征。

（一）高增長的發(fā)展速度

福建省小城鎮(zhèn)建設(shè)繁榮發(fā)展，高效率地提升其人口、產(chǎn)業(yè)及其他要素集聚能力，1978～2013年，福建省城鎮(zhèn)常住人口從336萬人增加到2293萬人，城鎮(zhèn)化率從13.7%提高到60.8%，年均增速1.35個百分點。城鎮(zhèn)化建設(shè)由初級階段加速發(fā)展到中期階段，并逐漸進入城鎮(zhèn)體系構(gòu)建完善階段。

（二）分散化的城市集聚過程

福建省城鎮(zhèn)化進程具有點多、高密度分布的特點。建制鎮(zhèn)大量發(fā)展，但城鎮(zhèn)化整體格局存在規(guī)模小、空間布局欠合理、地區(qū)發(fā)展不平衡等現(xiàn)象，79.4%的人口分布在沿海城鎮(zhèn)帶、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、經(jīng)濟集聚功能差等，小城鎮(zhèn)進一步發(fā)展面臨諸多瓶頸。這些都決定了福建省新型城鎮(zhèn)化道路必然要經(jīng)歷由“小、散、弱”到“大、強、聚”的歷史進程。

三、福建省小城市培育影響因素及共性問題分析

福建省自2010起開展小城鎮(zhèn)綜合改革建設(shè)試點，經(jīng)過多年的探索和實踐，全省小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度和質(zhì)量明顯提升，涌現(xiàn)出一批經(jīng)濟實力雄厚、人口和產(chǎn)業(yè)集聚度較高、公共基礎(chǔ)設(shè)施相對完善的中心鎮(zhèn)，中心強鎮(zhèn)步入了向小城市跨越發(fā)展的關(guān)鍵時期。從福建省首批選取的15個小城市培育試點鎮(zhèn)的具體情況看，各個試點鎮(zhèn)在實際培育建設(shè)過程中，由于自然資源、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、歷史文化等方面存在差異，面臨著各式各樣的問題，但也存在如下一些共性問題。

（一）小城市建設(shè)標準問題

2014年，福建省正式啟動首批小城市試點鎮(zhèn)培育，給出如下建設(shè)目標：爭取用三到五年的時間培育和發(fā)展城市功能完善、特色明顯、布局合理、治理體系健全、產(chǎn)業(yè)和人口吸納能力強、以城帶鄉(xiāng)和就地就近就業(yè)成效顯著的“小城市”。從具體指標看，福建省提出的建設(shè)指標與浙江省設(shè)立的16條標準相比過于籠統(tǒng)和粗略，如在教育、社會保障等公共服務以及社會管理等方面內(nèi)容缺乏明顯的考核標準和清晰的建設(shè)目標。福建省對如何全面實現(xiàn)試點鎮(zhèn)向小城市跨越發(fā)展的認識還比較局限。

（二）小城市建設(shè)的發(fā)展定位與功能問題

小城市建設(shè)發(fā)展的定位問題，就是其培育主題和功能問題。小城市建設(shè)要各具特色，注重城市知名度和吸引力的培育。在功能定位上，目前很多城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏鮮明的特色，城鎮(zhèn)中特色經(jīng)濟和主導產(chǎn)業(yè)基本分不清，從而導致了同質(zhì)化的競爭，出現(xiàn)“千城一面”的現(xiàn)象。如何準確定位，抓住特色，因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，激發(fā)內(nèi)生活力和動力；如何將小城鎮(zhèn)發(fā)展與文化傳承相結(jié)合，留住城鎮(zhèn)的文脈基因?qū)⑹切〕鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展最大的挑戰(zhàn)。

（三）小城市培育試點鎮(zhèn)與相鄰鎮(zhèn)關(guān)系的處理問題

在培育小城市時，要注重試點鎮(zhèn)與周邊相鄰城鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展問題。小城市的發(fā)展必須有一定范圍的腹地支持，才能實現(xiàn)與周邊相鄰鎮(zhèn)之間的良性互動，發(fā)揮增強集聚輻射作用。福建省首批選取的15個小城市培育試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域面積大小不一，有的僅有幾十平方公里（如金井鎮(zhèn)面積只有56.7平方公里）。如果不考慮與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動發(fā)展，這么小的區(qū)域面積顯然是無法達到輻射周邊城鎮(zhèn)的需求。如果將相鄰小城鎮(zhèn)納入培育試點范圍，健全區(qū)域性的管理機構(gòu)和公共設(shè)施，這不可避免地會引起一系列矛盾和阻力，因為調(diào)節(jié)試點鎮(zhèn)與周邊相鄰鎮(zhèn)之間的利益關(guān)系不是一件容易的事。考量試點鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量，還存在著如何處理試點鎮(zhèn)與轄區(qū)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)關(guān)系問題。試點鎮(zhèn)發(fā)展存在行政體制改革與行政區(qū)劃的調(diào)整的必要性。

（四）小城市培育試點鎮(zhèn)與上級行政主體的關(guān)系問題

小城市培育涉及到省、地、縣、鎮(zhèn)四級行政主體之間的權(quán)力讓渡，需要四級政府聯(lián)動。福建省在關(guān)于開展小城市培育試點的指導意見中提出在保持試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)級建制不變的前提下，所在縣（市）政府結(jié)合試點鎮(zhèn)自身特點和發(fā)展需求，通過直接放權(quán)、委托辦理和延伸機構(gòu)等方式，賦予試點鎮(zhèn)相應的社會管理、公共服務、建設(shè)融資等管理權(quán)限，激發(fā)試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展活力。但此政策彈性大，涉及利益主體包括省、地、縣、鎮(zhèn)四級行政主體，落實難度大。從實際的調(diào)研看，大部分權(quán)限仍沒有有效下放。小城市培育首要處理的問題就是省、地、縣、鎮(zhèn)四級行政主體之間的權(quán)利讓渡以及試點鎮(zhèn)授權(quán)合法性及具體內(nèi)容問題。

（五）小城市培育試點鎮(zhèn)發(fā)展動力不足問題

小城市發(fā)展動力主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務提供水平、文化、生態(tài)發(fā)展方面。目前試點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體層次較低，三次產(chǎn)業(yè)“規(guī)模小、層次低、發(fā)展不均衡”現(xiàn)象突出。第一產(chǎn)業(yè)仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主體。第二產(chǎn)業(yè)中制造業(yè)優(yōu)勢相對明顯，例如晉江金井鎮(zhèn)，2014年超過65%的勞動力集中在制造業(yè)領(lǐng)域就業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對緩慢，且主要集中在傳統(tǒng)的商貿(mào)服務業(yè)，金融等現(xiàn)代服務業(yè)相對滯后，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重偏低。

公共服務方面，試點鎮(zhèn)公共服務體系不完善，區(qū)域輻射帶動作用不明顯。教育、市場、衛(wèi)生等設(shè)施布局與鎮(zhèn)區(qū)人口的集聚密度不相匹配，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務需求。比如三星以上的旅館在非城關(guān)鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)中還沒有建立，一類的重點高中都集中在城關(guān)鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)供排水、垃圾處理站等市政公共設(shè)施不足等。

文化方面，主要是在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中一味追求所謂的現(xiàn)代化，破壞歷史文化街區(qū)，忽視對城鎮(zhèn)傳統(tǒng)文化的保護，導致城鎮(zhèn)歷史文脈得不到延續(xù)。在生態(tài)環(huán)境方面，一方面城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)不當，對一些重要生態(tài)功能用地造成新的破壞，另一方面只考慮近期效益，引進企業(yè)門檻過低，在產(chǎn)業(yè)篩選、主導產(chǎn)業(yè)培育等方面，缺乏長期設(shè)想。這些方面都在一定程度上制約了小城市的健康發(fā)展。

四、加快小城市培育的發(fā)展路徑和對策措施

（一）明確功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略

小城市的培育是一項系統(tǒng)工程，在一定的時期內(nèi)完成小城市的培育，首要明確小城市功能定位，確定發(fā)展主題。試點鎮(zhèn)在明確功能定位和發(fā)展目標時，要遵守差異化發(fā)展、特色化競爭原則，既要綜合考察縣域范圍內(nèi)整體空間布局，協(xié)調(diào)試點鎮(zhèn)與周邊城鎮(zhèn)的發(fā)展目標，又要充分考慮各試點鎮(zhèn)的區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、歷史因素、發(fā)展空間等要素稟賦優(yōu)勢資源等方面，對城市功能進行明確，結(jié)合本鎮(zhèn)特色進行戰(zhàn)略功能布局。具體如表3。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整和鎮(zhèn)域空間擴大

建設(shè)小城市，完善城市功能，增強城市的集聚力、帶動力、輻射力，必須充分考慮鎮(zhèn)域空間問題。小城市空間要“擴容提升”，一方面注重內(nèi)部挖掘，推進城鎮(zhèn)建成區(qū)有機更新，整理發(fā)展空間。一方面適度調(diào)整行政區(qū)劃，拓展發(fā)展空間。探索鎮(zhèn)與開發(fā)區(qū)、鎮(zhèn)與鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與街道的融合，傳承歷史積淀，立足區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)、文化等現(xiàn)實基礎(chǔ)，因地制宜地把周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入小城市培育范圍，建立跨行政區(qū)的溝通協(xié)調(diào)機制，加強區(qū)域合作，組團發(fā)展，擴大試點鎮(zhèn)的腹地范圍。目前開展小城市培育的試點鎮(zhèn)，在制定小城市培育方案中都充分考慮試點腹地問題，將相鄰鎮(zhèn)納入培育范圍，擴大了鎮(zhèn)域面積。2015年南安水頭、官橋和石井三鎮(zhèn)一體聯(lián)動，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達60平方公里，人口達50萬人，城鎮(zhèn)化率達65%，融合發(fā)展優(yōu)勢培育新型小城市。

（三）增強政策支持和外部保障

小城市不同于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其培育發(fā)展需要省、地、縣、鎮(zhèn)四級行政主體之間相互聯(lián)動、政策支持。借鑒浙江省做法，省級相關(guān)部門出臺扶持政策。縣（市）政府一方面要認真貫徹落實省政府對試點鎮(zhèn)的扶持政策，另一方面要根據(jù)試點鎮(zhèn)具體發(fā)展特點和目標，制定相關(guān)培育政策。大力支持和指導試點鎮(zhèn)開展與小城市發(fā)展相適應的規(guī)劃體制改革、戶籍制度改革、土地流轉(zhuǎn)制度改革、財政和投融資體制改革。試點鎮(zhèn)針對小城市的發(fā)展規(guī)模、管理權(quán)限、服務職能、機構(gòu)設(shè)置、人員編制等做出探索，落實專門人員，對接實施試點政策，并做好實施前的各項準備工作。充分調(diào)動社會各界的積極性和主動性，引導參與小城市試點鎮(zhèn)建設(shè)。

（四）轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和提升發(fā)展動力

要實現(xiàn)小城市培育設(shè)定的目標，首先要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，城鎮(zhèn)化進程是一個漫長的過程，涉及利益調(diào)整、資源優(yōu)化等很多因素，需要突破許多現(xiàn)有的固有的方式，大膽探索實踐。如發(fā)揮市、區(qū)、鎮(zhèn)聯(lián)動優(yōu)勢，打破行政區(qū)劃，整合各類資源，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、社會管理等方面采取聯(lián)合引進、合作開發(fā)等方式，創(chuàng)新實踐。其次還要不斷提升城鎮(zhèn)發(fā)展動力。不斷提升城鎮(zhèn)發(fā)展的動力首要解決的就是人的問題，創(chuàng)新戶籍管理制度，放低落戶門檻，加快建設(shè)讓農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會的包容性機制。有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎(chǔ)。在城市化建設(shè)中，要加強產(chǎn)業(yè)集聚，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，提高資源利用效率，促進產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集群發(fā)展。在基礎(chǔ)公共服務的提供上，按照小城市的標準和要求，著力加快公共交通、給排水、通信、電力等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施建設(shè)，加強生態(tài)環(huán)境治理，提升污染無害處置和環(huán)境管理能力，打造宜居宜業(yè)的現(xiàn)代城市環(huán)境。要積極引導縣（市）教育、醫(yī)療、文化等領(lǐng)域的事業(yè)單位向試點鎮(zhèn)延伸拓展，逐步提高試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施檔次和公共服務能力，實現(xiàn)由鎮(zhèn)向市的跨越。

新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的關(guān)鍵動力。推動具有產(chǎn)業(yè)或資源、政策等比較優(yōu)勢的重點小城鎮(zhèn)向小城市培育發(fā)展是福建城鎮(zhèn)化進程的一個重要環(huán)節(jié)。以小城市培育為重點，大力推進大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，必然成為打造福建經(jīng)濟社會升級版的關(guān)鍵舉措。

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（作者單位：福建農(nóng)林大學公共管理學院）