青島市農村產權抵押融資現狀與對策研究

王妍　高強　林亞瓊　谷文凱

摘 要：開展農村產權抵押融資，對于激活農村沉睡資產、實現資產資本化和資本資金化、化解農民“貸款難”和銀行“難貸款”矛盾、促進農民增收致富意義重大。青島市現有農村耕地802萬畝、集體林地496萬畝、海水養殖面積36萬畝，總估值約為1 500億元，通過資本轉化可以產生較強的融資拉力。研究發現，青島市農村產權抵押融資存在基礎工作不完善、主體意識不統一、組織體系不健全、服務體系不完善、風險防范不到位等問題，在借鑒武漢和成都發展經驗的基礎上，提出促進青島市農村產權抵押融資良性發展的對策建議。

關鍵詞：抵押融資；農村產權；青島市

中圖分類號：F303.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0073-03

積極探索農村產權抵押融資，擴大農村有效擔保物范圍，使農房、宅基地、土地承包經營權等能夠有效流轉，使集體產權“活起來”，實現資產資本化和資本資金化、化解農民“貸款難”和銀行“難貸款”矛盾、促進農民增收致富意義重大。青島市現有農村耕地802萬畝，集體林地496萬畝，海水養殖面積36萬畝，上述資產估值約為1 500億元，通過資本轉化可以產生較強的融資拉力。因此，對青島市農村產權抵押融資現狀及對策進行研究對促進青島市農民收入增長具有重要意義。筆者通過對青島市發改委、市農委、國土資源與房管局、林業局、海洋漁業局以及人民銀行青島分行等相關部門就青島市各類農村產權確權頒證情況以及抵押融資現狀進行調研，分析青島市農村產權抵押融資的推進情況和存在問題，并提出促進青島市農村產權抵押融資良性發展的對策建議。

一、青島市農村產權抵押融資發展現狀

所謂農村產權抵押融資，是指抵押人將依法取得的農村產權抵押給銀行等金融機構，從而獲得金融機構信用支持的融資擔保方式[1]。目前，青島市農村產權主要有土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋所有權、林權、海域使用權和農業設施使用權等，僅土地承包經營權、林權和海域使用權可作抵押融資。

（一）推進情況

1.土地承包經營權抵押融資情況。開展農村土地承包經營權確權登記頒證是土地流轉的前提和基礎。土地承包經營權確權登記頒證是抵押融資的前提。目前，青島市5 058個村（社區）已開展確權工作，占應確權村莊總數的95%，確權面積558.1萬畝，發放權證105.2萬本。2014年，青島市出臺《青島市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法》，制定土地承包經營權抵押融資價值評估標準，充分保障金融機構、承包方和經營方三者權益。截至2014年底，青島農商行、農發行、農行等金融機構與74家新型農業經營主體就土地承包經營權抵押融資達成融資意向1.7億元，累計7 560萬元，貸款余額5 060萬元。

2.林權抵押融資情況。青島市現有集體林地面積496萬畝，納入集體林權改革范圍的集體林地面積為244萬畝，已完成確權頒證登記234萬畝，流轉面積2萬畝，正式簽訂合同和辦理林權變更的約5 000畝，流轉類型以經濟林為主。2008年，青島市出臺《青島市森林資源抵押登記辦法》，對抵押期限、抵押范圍、抵押程序和抵押登記等做了規范。2013年，銀監局和國家林業局出臺《關于林權抵押融資的實施意見》，對林權抵押融資中銀行行為進行了規范。截至2014年底，青島市累計辦理林權抵押融資6.3億元，貸款余額2.95億元。

3.海域使用權抵押融資情況。青島市海水養殖面積達36萬畝，絕大多數海域使用權為行政審批配置。截至目前，青島市養殖用海確權發證870宗，基本完成確權。2009年，青島市出臺《青島市海域使用權抵押登記管理辦法》，支持海域使用權抵押融資。目前為止，青島市共辦理海域使用權抵押登記26宗，抵押融資額累計達249億元。其中，養殖用海海域使用權抵押登記11宗，抵押融資額累計達27.97億元。

（二）存在的問題

1.基礎工作不完善。一是農村產權確權登記工作未全面完成。個別農村產權受歷史遺留問題的影響，存在產權歸屬界定困難、登記頒證進度滯后等問題。二是尚未形成統一的產權交易市場。各類農村產權分屬農業、國土、林業、海洋等部門管理，農村產權抵押融資難以整體推進。三是農村產權評估體系不健全。農村產權評估機構較少，評估人員嚴重不足，沒有統一的評估標準，農村產權的評估價格很難表現其真實價值。

2.主體意識不統一。一是政府推動意愿較為強烈。青島市出臺了一系列的政策，積極推動農村產權抵押融資，推動農村產權等資產資本化，因相關法律法規所限，宅基地使用權等重要農村產權抵押融資未實現突破。二是農業經營主體意識薄弱。受傳統思想影響，多數農民不愿將土地、房屋等生產生活資料置于市場風險之中，產權抵押融資意識薄弱，存在一定的觀望或抵觸情緒。三是金融機構開展抵押融資積極性不高。農村產權抵押融資業務具有筆數多、金額小的特征，加之農村金融機構服務半徑大等因素影響，金融機構開展農村產權抵押融資動力不足。

3.組織體系不健全。一是管理職能尚未統一。青島市農村土地承包經營權由市農委分管，農村房屋所有權由市國土資源和房管局分管，林權由市林業局分管，海域使用權由海洋漁業局分管，不同產權分屬不同部門導致農村產權抵押融資難以整體推進。二是農村產權抵押貸款涉及政府各部門、產權交易平臺、擔保和保險公司、集體經濟組織、農民個人等，各主體職責分工不明，工作中可能出現相互推諉的情況。

4.服務體系不完善。一是配套政策不完善，青島市雖然出臺了各類產權抵押融資辦法，但缺少抵押融資擔保、保險、風險補償等相關配套政策，尚未形成完整的政策體系。二是農村金融機構較少。利益導向的大型商業銀行營業機構在農村地區逐步減少，金融業務主要以吸收存款為主，金融產品創新力度不足，農村資金流向城市。三是農村信用體系不健全。大部分地區尚未構建農民信用檔案和法人客戶信用，金融機構難以通過現行征信系統查詢抵押人歷史資信狀況。

5.風險防范不到位。一是缺乏相應信貸保險機制。政策性保險對農業覆蓋面不足，金融機構擔心抵押人違約，對發放大額農村產權抵押融資較為慎重。二是缺乏政府引導。與武漢、成都等城市比，青島市尚未建立農業貸款風險補償基金，金融機構信心不足。三是不良貸款處置難度大。農村產權市場交投不活躍，影響了抵押產權的變現，一旦形成不良資產，變現存在法律依據不足、流轉程序復雜等諸多困難。

二、外地發展經驗

（一）武漢做法

1.產權流轉體系完善。武漢市成立農村綜合產權交易所，提供信息咨詢、交易策劃、產權經紀、培訓輔導、委托管理、投融資等服務，采取統一監督管理、交易規則、信息發布、交易鑒證、收費標準、平臺建設等“六統一”管理模式。健全農村資產評估機構，分類制定農村資產資源評估辦法和操作細則[2]。

2.產權抵押融資活躍。在對農村資產確權、評估基礎上，以 農村產權交易所為平臺，開展土地承包經營權、水域灘涂養殖權和集體林權等農村產權的抵押融資試點工作，擴大農村有效擔保物范圍。截至2014年底，農交所共組織各類農村產權交易2 096宗，交易金額123億元，涉及農村土地面積112萬畝，聯合金融機構發放農村產權抵押融資18.3億元。

3.風險補償機制健全。武漢市設立農村產權抵押融資風險補償金，用于補償集體林權、土地承包經營權、集體經營性建設用地、農村房屋所有權等農村產權抵押融資逾期無法收回的損失。建立農村信貸與農業擔保、農業保險相結合的銀保互動機制，有效降低農村產權抵押融資風險[3]。

4.抵押融資品種豐富。業務主要有農村土地承包經營權、集體經濟組織“四荒地”使用權、養殖水面承包經營權、農村集體林地使用權和林木所有權交易四種，占整個交易量的80%以上。

（二）成都做法

1.建立專業擔保機構。由成都現代農業發展投資公司發起設立成都農村產權流轉融資擔保公司，是全國首家從事農村產權抵押融資的專業擔保公司，注冊資本3億元。各區市縣仿照市級擔保公司，均成立政策性產權流轉抵押融資擔保公司。

2.完善相關配套政策。2009年以來，成都市陸續出臺農村土地承包經營權登記、流轉和抵押融資管理辦法，詳細界定雙方責任、債權實現方式以及糾紛解決等內容，建立較為完善的土地承包經營權抵押融資機制。

3.建立風險補償機制。2010年，成都市出臺了農村產權抵押融資風險基金籌集與使用管理辦法，成都市和各（區）縣政府按一定比例出資設立農村產權抵押融資風險基金。當債務履行期滿，抵押人未清償貸款時，抵押權人可與抵押人協商，以抵押的農村土地承包經營權再流轉所得價款受償，若發生損失，農村產權抵押融資風險基金將承擔80%的損失，剩余20%由銀行承擔。

4.豐富產權交易品種。成都市可參與抵押融資的農村產權有農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋及其宅基地、林權、設施農業、在地資產倉單等。截至2014年底，各類農村產權交易金額累計約417億元。其中：土地承包經營權交易金額209億元；林權交易金額18億元；農村房屋租賃交易金額1.1億元；集體建設用地使用權交易流轉金額7億元；集體建設用地指標交易金額137億元；耕地占補平衡交易金額10億元[4]。

三、對策建議

第一，健全農村產權交易平臺。一是理順農村產權管理體制。整合農業、林業、水利、國土等涉及農村產權管理的職能，建議由市農委牽頭建立市級農村產權抵押融資聯席會議制度，健全完善市、區（市）、鎮三級農村綜合產權交易平臺，制定全市統一的農村產權交易和融資抵押管理辦法，及時協調解決產權抵押融資中的各種問題。二是強化交易平臺抵押融資服務功能。現有的農村產權交易平臺主要有信息發布、產權評估、產權流轉以及流轉鑒證等功能，而抵押融資功能較少發揮。應在充分發揮農村產權交易平臺已有功能的基礎上，實現農村產權交易平臺抵押融資的綜合服務。三是擴大農村產權抵押品種。以現階段政策法規為基礎，將可抵押融資的農村產權由農村土地承包經營權、林權、海域使用權，擴大至集體建設用地使用權、農村房屋所有權、小型水利設施等與三農有關的產權[5]。四是加快農村產權價值評估體系建設。由相關管理部門設立農村產權價值評估機構，建立農村產權抵押融資經紀人隊伍，加大專業資質評估人員培訓，為銀行開展農村產權抵押融資提供評估服務。

第二，完善農村產權抵押融資細則。一是出臺市級層面農村產權抵押融資管理辦法，將分散在農委、國土、林業等各部門管理的農村土地承包經營權、集體建設用地使用權、農村房屋所有權和宅基地使用權、林權等農村產權抵押融資辦法統一，引導農村產權進入交易場所交易。二是完善各類產權抵押融資細則。制定各類產權交易信息發布、受理出讓、價值評估、網絡競價、組織交易、款項結算、交易鑒證等具體流程的實施細則，實現產權抵押融資合法、規范、有序運行。三是完善農村產權抵押融資流程。出臺具體抵押辦法，縮短操作鏈條，減少審批環節，降低金融機構的信息費用、簽約費用和經營費用，降低產權抵押融資成本[6]。四是出臺相關配套政策。參照先進地區經驗，青島市應盡快出臺農村房屋所有權抵押登記細則、林權抵押融資細則、農村產權抵押融資風險補償資金管理辦法等。

第三，加強農村金融環境建設。一是加強金融機構能力建設。鼓勵農行等涉農金融機構完善農村產權抵押融資相關功能，健全農村產權價值評估能力、農村產權抵押融資金融產品開發能力以及農村產權抵押融資風險處置能力等。二是加快發展多種形式新型農村合作金融組織，鼓勵和支持創新農村金融產品和金融服務，允許設立農村小額信貸公司，推廣公益性農村小貸公司，大力發展微型金融服務。三是鼓勵金融機構創新服務方式。金融機構要針對三農的特殊性，對現有的金融服務流程加以改進，比如開展業務員村級責任制、金融輔導員制度等，以更加多元化的方式服務農村金融。對于農村產權抵押融資相關業務要提高效率，形成評估、審批、抵押等一體化的操作流程，降低融資風險。

第四，完善農村產權抵押融資風險防范機制。一是加強農村融資擔保公司建設。不僅要完善（區）縣級、鎮（鄉）級擔保公司的功能，更要大力支持村級擔保機構的發展，形成（區）縣、鎮（鄉）、村一體的三級網絡化擔保服務模式，充分發揮擔保基金的杠桿作用，提高農村產權的融資額度。二是建立土地承包經營權抵押融資風險補償基金。由政府部門出資對農村產權抵押融資雙方面臨的風險予以一定比例的補償[7]。三是健全農業保險服務體系。加強農業保險的針對性，農業保險品種不僅要涉及大部分農作物和農產品，而且要針對具有不同生產特點的農作物或農產品開發不同的保險品種。在農業保險服務體系完善的前提下，積極探索涉農保險的再保險以及保單抵押融資服務。

第五，加強農村地區信用體系建設。一是建立農村信用評價體系。通過資產規模、收支水平、銀行存款額度等指標構建農戶或新型農業經營主體的信用評價指標體系，完善農民資信檔案。二是培育農業經營主體的信用意識。鼓勵金融機構采取多種渠道，在農村開展信用教育培訓活動，教育農民和新型經營主體重視自身信用記錄，保護自身信用信息，培養具有較強信用意識的現代農業經營主體。三是建立信用鎮、信用村試點。篩選發展水平比較好的村鎮，農委、人行、銀行等多部門聯動，積極推動信用村試點，形成信用典型示范效應，并逐步建立信用鄉（鎮）試點，逐漸將信用村、信用鄉（鎮）擴展到青島市全域。

第六，爭創兩權抵押融資國家試點。一是爭取平度市獲批國家土地承包經營權抵押融資試點。平度市是青島農業大市，其農村土地承包經營權抵押融資發展較好并獲批國家中小城市綜合改革試點，根據國務院農村土地承包經營權和農民住房財產權抵押融資試點意見，爭取平度市獲批“全國農村承包土地承包經營權抵押融資試點地區”，為青島市探索可復制、可推廣的經驗。二是爭取青島市成為農民住房財產權抵押融資試點。根據國家宅基地制度改革試點意見，借鑒外地經驗，以新型城鎮化綜合試點為契機，積極探索青島市宅基地退出途徑，爭取成為國家第二批宅基地制度改革試點地區，為農村房屋所有權抵押融資掃清障礙。三是做好試點承接準備工作，提前探討建立服務于“兩權”評估、流轉、抵押的專業化、一體化平臺，使農村土地承包經營權和農民住房財產權在良性流轉的基礎上合法抵押。