少數民族流動人口跨區域協同治理的實證研究

冉鵬程

摘 要：在城市化大浪潮下，少數民族流動人口因為風俗、文化背景、語言心理等各方面差異而引發眾多社會問題，同時面對少數民族流動人口規模擴大、城市配套設施準備不足、流入地流出地互相推諉等阻礙民族事務善治的現實，我國普遍存在對這一群體服務不到位、管理不規范、民族矛盾層出不窮等治理瓶頸。通過對武漢和蘭州城市少數民族流動人口治理情況進行實證研究，從資源再分配、屬地社區化嵌入、多元治理等視角，探索少數民族流動人口跨區域協同治理新模式。

關鍵詞：少數民族流動人口；協同治理；理論分析；實證研究

中圖分類號：D633 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）16-0047-04

習近平總書記在中央民族工作會議上指出，在做好城市民族工作中要抓住流出地與流入地兩頭對接這一關鍵以保障各民族群眾合法權益，并推動互嵌式社區環境和社會結構建設讓少數民族群眾更快被城市接納及更好地融入城市。因此，在新時期，研究少數民族流動人口服務與管理協同機制創新有著非常重大的理論價值和現實意義。少數民族流動人口是離開原居住地轉移到城市從事各種經濟、文化活動以營利謀生的暫住型非城市戶籍的少數民族人員[1]。在城市快速發展與城鎮化進程加速的背景下，少數民族流動人口規模迅速增長且多具有較強經濟性，同時流動具有的強烈季節性和明顯無序性，于流入城市呈現出大分散小聚居的地域分布特點，這一群體構成主體由于受教育水平較低而主要從事體力勞動[2]。這就使其在頻繁流動與交流中不可避免地產生各種矛盾，為政府服務與管理帶來新問題、重壓力。

一、剖析少數民族流動人口現實問題

（一）少數民族流動人口規模之大給流入城市帶來治理壓力

隨著我國改革開放深入發展及當前城鎮化浪潮不斷擴大，聚居于廣袤西部地區的大量少數民族群眾離開長期生活的邊遠山區、村寨流入中東部大城市務工經商。據第六次人口普查的數據顯示，北京有80.1萬少數民族人口，上海27.6萬，成都12.69萬，重慶193.7萬。2013年，溫州、寧波的少數民族流動人口分別為44萬和41萬，金華為21萬，臺州為26萬，杭州紹興19.6萬，嘉興14.7萬。2014年，廣州、深圳的少數民族人口均超過百萬，武漢市少數民族常住與流動人口共計28萬左右[3]。但是，由于語言、宗教信仰、風俗習慣、民族心理、民族意識等方面的差異，少數民族流動到城市后面臨與城市居民難以融合的難題。另一方面，在當前就業形勢嚴峻的大背景下，知識素養及專業技術貧乏的少數民族流動人口也就不可避免地遭遇到就業困境。可見，城市少數民族流動人口事務治理對象規模之大、問題之多、事態之復雜都為流入地政府提出了新挑戰。

（二）少數民族流動人口特殊性造成文化融合困難及政府治理無力

少數民族流動人口文化水平參差不齊且與城市居民有較大差距，加上生活習慣各異、語言溝通不暢導致以習得城社會規范、城市語言和認同城市文化為內容的文化融入難以實現，各民族之間更是不易相互接納和認同[4]。此外，少數民族群眾常在不同職業、產業、地域之間頻繁流動，呈現出自由、分散、流動性大和體制運行等特點，無形中加大了民族治理工作的難度。加之，民族成分增多、工作任務加重對民族工作者的自身素質也提出更高要求，民族事務管理部門整體的文化素質、工作效率、統籌能力等都亟待提升，若相關部門在重壓下存在能力短板必將導致民族事務治理亂象叢生。

（三）流出地政府放任自流與流入地政府漠視不管的現實格局

當前我國少數民族人口流動規模超過了歷史上任何時期，這關系到國家穩定、城市經濟發展、人民生活安定等眾多現實問題，也對政府治理能力和管理模式創新提出了更高要求和更高標準。但是，現實卻是流入地與流出地少數民族流動人口服務與管理不協同，呈分散化、碎片化趨勢，民族地區農村“空心化”和東部沿海地區城市“過密化”并存，流出地“懶得管”、流入地“管不著”現象凸顯。流出地為求安逸而讓少數民族群眾自由流動，而流入地為避免麻煩而懷著“多一事不如少一事”的心態，雙方皆將其視為復雜敏感的燙手山芋而不愿沾手，何談形成流動人口信息及治理經驗交流學習等合作治理機制。城市少數民族流動人口治理無制度、無方法、無組織的惡劣局面背后與這種不討論、不交流的現狀不無關系，更有甚者成為城市民族矛盾多發、民族糾紛頻現的重要癥結。

（四）缺乏相關基礎機制支持及忽視社會力量的重要作用

少數民族流動人口由于文化程度低、無相關過硬技能而使其在新城市面臨著就業難或者無法就業的生計難題，因此對勞動就業指導及信息獲取的公共服務有迫切需求。但語言溝通不暢往往成為少數民族流動人口與城市執法人員溝通不暢甚至產生執法矛盾的根源，使得城市執法人員未能真正了解其需求及只能占道經營或用不法手段謀生的深層次原因，更何談根據具體實際建立就業指導等支持機制。此外，少數民族流動人口在流入地有社會性交往和經濟性生產生活的多元化需求，政府需政社、政企合作方能實現。政府必須發揮志愿者組織、草根社團等主體的影響力，對少數民族流動人口進行自我約束和針對性服務。當管理少數民族流動人口過程中出現糾紛矛盾時，要善于調動族群中代表人士、領袖人物的積極性，組織引導聯誼組織、行業協會、同業工會等“支持型組織”協商合作，參與社會風險防范和危機治理。現實卻總是與之背道而馳，很多城市在少數民族流動人口治理事務中對社會力量的重視程度有限，對相關代表作用的發揮沒有合理利用。

二、少數民族流動人口跨區域協同治理的實證——武漢模式及蘭州模式

（一）武漢模式：流入地流出地無縫隙對接的“倡導者”

1.跨區域政府間建立長期合作機制和聯系機制。武漢市在城市民族事務治理中對流入地與流出地之間跨區域聯系合作機制的建立做出了有益探索，目前已與青海海東、新疆和田、四川阿壩等地簽訂了《共同做好到武漢經商務工少數民族人員服務和管理工作的意見》，與少數民族流出地建立了“信息互通、定期互訪、干部互派和共同開展宣傳教育活動、共同推動經貿合作、共同維護社會穩定”的“三互三共同”聯系平臺，真正促進流入地與流出地有效對接并建立民族工作跨區域協調工作機制，為今后部門間在民族團結、社會穩定、經濟發展等方面加強合作，發揮更大更好的作用奠定了基礎。

2.跨區域建立經濟貿易合作機制。“發展是第一要務”，跨區域間的政府合作是為了更好地推動兩地間的經濟互利共贏。流入地與流出地可以通過開展項目推介活動、引導企業投資等活動，宣傳兩地經濟、社會發展狀況，推動經濟上的互惠互利、雙贏合作。兩地政府間加強信息交流互動，通過商業、經濟、科技等方面信息溝通助力雙方協作共贏；利用各自資源優勢及產品特色，加強針對民族特點鮮明的農副產品、手工業產品及工業產品貿易渠道建設；采用“訂單式”及以需供人才的方式，開展專業化職業培訓引導少數民族群眾有序、合理、依法流入城市從商務工；運用市場運作模式，促進兩地相關單位合作開展文藝演出活動以達到多民族間文化了解及兩地文化市場繁榮的效果。

3.跨區域建設協同維穩工作機制。（1）按照“穩定是第一責任”的原則，少數民族流入地與流出地可以積極開展在反恐怖、反分裂、打擊犯罪等方面合作。在加強打擊“三股勢力”方面的工作力度的同時，要及時互通信息、通報情況；建立相關違法犯罪人員信息數據庫，雙方共享，共同納入監控范疇，及時打擊違法犯罪分子，維護民族團結和國家統一。（2）在涉及流出地少數民族治安、刑事、矛盾糾紛、民事案件的合理高效解決以及挽救、送返有違法犯罪行為的未成年人方面開展合作，加強兩地間對于相應群體或個人詳細信息的協同，及時合作開展執法活動，共同防止問題進一步發展，避免民族矛盾不斷激化而影響城市穩定和諧發展及人民安定幸福生活。

（二）蘭州模式：信息化治理的“先行者”

自2008年以來，蘭州市集中力量突破城市少數民族流動人口服務管理 “瓶頸”，通過暢通信息、建設機制、強化隊伍、科學管理等方式全面創新了城市流動人口服務管理機制，創建了“以房管人”、戶籍地和單位配合的管理新模式。

1.建立齊抓共管、上下聯動、綜合治理的工作責任鏈。全市各縣區人大、黨委、政府、政協四大班子領導依據“五個一”聯系點制度為準則與各街道進行掛鉤聯系，區直各單位、各部門劃分區域將對應社區包含于管理范圍內，各街道則必須將“街道領導包社區、社區主任包樓院、干部包戶包對象”制度具體落實，區人口計生局領導班子成員包街道，建立分工明確、職能清晰的責任鏈，讓各項工作措施在基層落到實處而非大打折扣，完成了流動人口和城市人口之間“三點一線”責任管理模式的創新。

2.通過繪制城市五轄區各社區的樓院、單元、樓層平面圖實現劃區包干，利用社會保險、干部職工生育檔案、公安的“三線一點”按照現居住地將城市少數民族流動人口納入城市管理范疇，依靠當代互聯網技術建立三維數字按照少數民族流動人口的不同類型實現分類管理。

3.完善縣區、鄉鎮（街道）、社區（村）三級流動少數民族流動人口管理隊伍，使其管理力量更合理、治理效率有提升。蘭州全市6個縣區為此專設流動人口計劃生育管理辦公室，相應街道亦成立配套及深入基層群眾的流動人口管理機構。

4.強化齊抓共管、綜合治理。例如，城關區各街道創建“流動人口之家”，西站街道建立流動人口“知心惠民”工程，西湖街道建立“民情流水線”工程，使少數民族流動人口普遍享受到就醫看病、務工就業、子女入托入學、辦證發照等方面的市民化服務。

5.針對少數民族流動人口順利實現城市化及盡快融入城市經濟、文化生活的問題，蘭州市對這一群體提供大量就業創業培訓機會，并對少數民族群眾創業給予資金政策支持。

（三）少數民族流動人口跨區域治理的創新——趨于協同

無縫隙管理的武漢模式和信息化治理的蘭州模式都是推進少數民族流動人口跨區域協同治理的比較先進的模式，涵蓋了流入地流出地少數民族流動人口管理與服務的各個方面。通過對這兩種模式的分析，筆者認為在流入地與流出地跨區域治理創新過程中，兩地協同管理將是實現有效治理的最終模式。對于城市少數民族流動人口事務治理中創建跨區域協同治理新模式（如圖2所示），要堅持“一個中心兩個思路四個方面四個機制”。“一個中心”指堅持以加強少數民族流動人口管理與服務為中心，“兩個思路”主要是從流入地與流出地兩個地方去協同治理，“四個方面”指從政府、社會、企業、社區四個方面分別加強對少數民族流動人口的服務與管理，“四個機制”分別指“社會協同機制、信息協同機制、政策協同機制、文化協同機制”。

三、促進少數民族跨區域協同治理的對策

（一）推動政府治理創新，強化資源再分配能力

政府在治理能力現代化過程中需不斷完善組織建構，優化工作方式與流程，提高治理的科學性、合法性與有效性。當地政府要在全面依法治國背景下科學制定、具體執行、監督和檢查有關民族工作的各項政策、法規，完善內部涉及民族事務的單位領導溝通及部門協調合作機制，利用招聘專才、培訓人才等方式解決民族事務治理部門少、人手不夠的難題。同時，政府要明確職能定位，完善差別化支持政策，強化資源再分配能力。在民族事務治理過程中，為妥善處理拆遷安置、流動攤販，政府部門可采取經濟補助、物質資助及政策傾斜三者結合的方式，建立一整套“現金+物資+政策”的管理機制，解決拆遷難、安置差、攤販難管等問題。當然，制度建設是民族事務治理中長遠性、全局性、根本性的關鍵所在。政府應通過建立健全民族政策社會聽證制度治理、民族事務決策咨詢制度、全民族政策分級制定實施制度、民族監督及問責制度，實現民族政策靈活實施、權責主體界限明晰、民族事務治理中各種失職瀆職行為受到監督，以不斷深入發展和完善民族事務治理制度，確保民族事務治理科學化、程序化和規范化。

（二）實現少數民族屬地社區化嵌入，打造社會化機制

社區化管理思想的核心是實現防范性管理模式向服務、參與型管理模式轉變，以適應當前社會組織走向分化、政府事務面臨重組的形勢及滿足市場經濟體制建設的要求。因此，互嵌式社區的建設要抓住當今社會發展趨勢，在適應社會發展的基礎上形成一整套科學建設體系，從理論和實踐上實現互嵌式社區的科學建設。對于少數民族流動人口管理，政府應通過少數民族流動人口屬地居住社區為其提供所需服務和保障，堅持推進暫住證向居住證、流動攤位向固定攤位的轉變，促使少數民族流動人口參與居住社區的服務和管理，調動其主人翁意識，培養其認同感和歸屬感，促進其心理適應和與社區協調。

（三）發揮社會組織的作用，調動社會力量協同共治

除了依靠政府力量外，少數民族流動人口跨區域治理還需積極發揮社會組織的功能。相應社會組織在提供社會服務、凝聚社會共識等方面能做到精細化、專業化，并能充分發揮自身獨特條件促進政府、市場、社會間的良性互動機制建設。政府應大力支持單一民族社團組織挖掘民族文化開展跨民族文藝聯誼形式的互助活動，打造普及化、民間化、社會化平臺下的民族互助活動以發揮其獨特社會效用。針對部分有著獨特宗教信仰及固定宗教形式的少數民族，政府可以通過引導正規宗教組織為少數民族流動人口提供相應的管理與服務，利用其獨特影響力調節流動信眾的矛盾。除此之外，政府還可以鼓勵非政府組織參與到流動人口服務中來。實現企業的工作保障、社會的平等對待和屬地管理、政府的創新治理的齊頭并進，才能真正為少數民族流動人口提供科學的管理與優質的服務。

（四）構建無縫隙信息化網絡，推動跨區域間協同治理

制約于經濟因素，少數民族流動人口往往是自發性、盲目性地流轉各地，進而無法實現勞動力資源合理有效配置。因此，引導少數民族跨區域合理流動具有重要意義。流出地政府部門可以與流入地政府通力合作，幫助流入地政府深入流出地組織企業集體招人，或者根據流入地經濟發展狀況引導人口有序流動。在現代信息化時代，推進少數民族流動人口跨區域治理，以實現流動人口網格化管理推動兩地信息協同最為關鍵。流出地通過基層網格人員走訪的情況及時了解人員外出流動情況，并及時與流入地取得相應聯系；流入地通過社區網格化管理，及時更新流動人口的動態。信息化管理的目的就是為了實現兩地協同，避免出現“同樣的事辦兩次，出了事兩頭推”的狀況，以實現管理和服務現代化、科學化。

（五）改進社會治理方式，提升多元治理能力

由于民族事務治理屬于公共服務范疇，政府有責任更應有能力在民族事務治理中為相應群眾提供基本服務。同時，由于傳統大政府、小社會管理模式的影響，當下我國仍然面臨公民參與意識不強，市場發展不健全、社會力量積弱的現實，在資源和權力分配上政府擁有無可比擬的優勢。于此，政府必須轉變計劃經濟時代延續的“全能型政府”思想，深刻領悟少數民族流動人口治理并非自身唱“獨角戲”，注重公民社會和市場力量的充分發揮才是治理方式改進方向。因此，民族事務治理主體多元化必將豐富民族工作途徑，企業、非營利組織和各個行為者將發揮政府無法具備和替代的獨特優勢，創設更多便利、微觀、有效、靈活、具體的途徑[5]。通過政府出售、公共服務租賃、合同承包、志愿者服務、政府補貼等措施，推進民族事務治理中少數民族群眾創業培訓、學習基地建設等項目的民營化、社會化程度，補齊民族事務治理中社會力量參與短板，實現政社合作、上下協同、多元主體參與的良性互動治理格局。