淺談我國行政合同及其法律救濟制度

李夢

摘 要：十二屆全國人大常委會第十次會議對行政訴訟法修正草案進行了二次審議，此次審議的草案二審稿有若干亮點，諸如“行政機關首長出庭”制度、可訴條件從“具體行政行為”修改為“行政行為”、擴大了行政訴訟案件的調解范圍等等，在一定程度上補齊了現有行政訴訟的短板。但是有關行政合同及其法律救濟的規范仍難見于法，本文主要針對我國行政合同及其法律救濟談談筆者的看法。

關鍵詞：行政合同；法律救濟

一、我國行政合同的法律地位及性質

行政合同，是指行政主體為了行使行政職能、實現特定的行政管理目標，而與公民、法人和其他組織，經過協商，相互意思表示一致所達成的協議。隨著政府職能的轉變和公眾對行政民主化的期望，私法中“合同”的概念被引入公法領域，行政合同由此而生，它結合了契約精神和現代行政理念，具有“柔性”管理和“彈性”行政的特點，可以說，行政合同是市場經濟和民主制度快速和深入發展的產物。當前，“行政合同”在我國還不是一個法律上的稱謂，民法學者普遍否認行政合同的存在，行政法學者則將其劃入行政法范疇。然而，隨著民主與法治的發展與完善，公私法領域已經不能用簡單的“分割式”方法劃分，公私法理念相互借鑒與移植也是法律理論和實踐發展的助推劑。而且在我國司法實踐中，2004年最高人民法院出臺的《最高人民法院關于規范行政案件案由的通知》明確了“行政合同”是27種“行政行為種類”之一。因此，筆者認為，行政合同的存在毋庸置疑，因其簽訂目的是為了行使行政職能，實現特定的國家行政管理目標，其指向性應更為偏向于行政法領域，是一個“披著民法外衣”的行政法概念。

對于行政合同的性質，理論上意見不一，筆者認為，行政合同是公私法結合的產物，其性質應始終具有行政和合同的雙重性。行政合同的“雙重性”可見于行政合同的自身特征，“行政合同的當事人一方必定是行政主體”、“行政合同簽訂的目的是為了行使行政職能”、“在行政合同的履行、變更或解除中，行政機關享有行政優益權”體現了行政合同的行政屬性；“行政合同以雙方意思表示一致為前提”則體現了行政合同的合同屬性。

二、我國行政合同實踐中存在的問題

1.缺乏立法規范，法律法規間沖突嚴重

目前，針對行政合同立法最為突出的問題就是法律法規沒有關于“行政合同”的法律概念，未將行政領域中客觀存在的合同明確定性為行政合同。從現行立法規定的狀況來看，只有某些特定領域的“行政合同”得到了法律、行政法規或規章的確認。例如《公務員法》中涉及了公務員合同的有關規定、《國有土地上房屋征收與補償條例》在國有企業和國有資源的分配和管理中引用了合同制度、《湖南省行政程序規定》則以地方政府規章的形式明確了“行政合同”的含義及相關制度。然而現行法律法規對于“行政合同”之規定存在著許多沖突，如《湖南省行政程序規定》中把政府采購合同定性為行政合同，但是《政府采購法》與《合同法》卻將其確定為民事合同。

2.行政合同發生糾紛，訴訟形式運用標準不一

在西方發達國家，解決行政合同糾紛的形式有很多，如協商、行政機關內部裁決或通過司法途徑解決。

目前，我國現行法律對行政合同糾紛的救濟還未做出統一的規定。行政合同發生糾紛后應采取何種訴訟形式，是實踐中普遍存在的問題，像城市建設拆遷補償的糾紛、農村土地承包合同的糾紛，大多被當做普通的民事案件，通過行政機關內部裁決和法院審理兩種途徑解決。當前，我國絕大多數進入訴訟階段的行政合同案件都當作民事合同案件處理，法院未將其作為行政訴訟案件受理，即使行政相對人向法院提起行政訴訟，法院也往往會駁回原告訴請或建議當事人轉向民事訴訟。

三、完善我國行政合同法律救濟制度

1.充分發揮司法外救濟的作用

從西方國家的經驗來看，多是通過司法外途徑來解決關于行政合同的糾紛，且通常都解決得比較圓滿。協商可由雙方當事人通過非正式談判與意見交流，逐漸消除雙方對于合同理解的差異以及相關紛爭，是所有解決方法中成本最低且效益最高的方式，而且行政機關和相對人之間的合作并不是一次截止，多是互利的長期合作關系，協商這種解決方法有助于二者重新修復關系。仲裁或行政機關內部裁決，是當前行政機關為了解決某些特定行政合同糾紛，在行政機關內部設立仲裁機構，如人事仲裁公正廳，受理相關行政合同糾紛的方法，這種方法對于解決行政機關之間、行政機關與內部機構或人員之間的行政合同糾紛，有著較好的示范作用。

2.建立切實有效的行政合同司法救濟制度

第一，行政訴訟是行政合同糾紛的唯一司法救濟途徑。實踐中，由行政合同引起的糾紛大多通過民事訴訟解決，這種對于行政合同司法救濟方式的錯位，與當前法學界針對行政合同理論研究的現狀相關。運用民事訴訟解決行政合同不利于行政合同糾紛的妥善解決，也不能體現行政合同之內在價值。筆者認為，行政合同是行政法于實踐中發展的產物，行政合同爭議屬于行政爭議，所形成的法律關系應當由行政訴訟法調整，因此應將行政訴訟作為解決行政合同糾紛的唯一司法救濟方式。

第二，保障行政機關的原告資質與反訴的權利。眾所周知，行政合同的成立是建立在雙方當事人共同協商的基礎上，最終目的是為了實現公共利益，關于行政合同的爭議是在雙方達成合意的條款之基礎上產生的，因此行政相對人并不是恒定受害者，行政機關也有可能成為受害者。可見，現行行政訴訟制度規定的單向性救濟制度，實際上是剝奪了行政機關尋求救濟的權利，并不能完全滿足行政合同的司法救濟需要。筆者認為，我國應盡快將行政合同納入行政訴訟受案范圍內，在行政訴訟機制中加入雙向性救濟制度，保障行政合同雙方當事人權利平等。

四、結語

盡管行政合同在行政法中的地位仍然富有爭議，但是在現代社會中，行政合同在國家行政管理中發揮著不可或缺的作用。行政合同制度的建立不單因為這種管理方式具有靈活性等特點，而且能為解決行政合同糾紛開辟一條道路。我國應盡快以法律形式確立行政合同的地位，完善行政合同之法律救濟，同時應借鑒西方國家較為成熟的司法經驗，重構我國現行的行政訴訟結構，吸納雙向性的行政合同救濟制度，并在原告資格、舉證責任、責任方式和措施上作必要的調整。

參考文獻：

[1]周寧寧.論行政合同的法律救濟[J].商業時代，2011（30）：95-96.

[2]楊曉陽.淺析我國行政合同救濟制度[J].知識經濟，2012（9）：47-48.