阜寧縣林地資源總量拓展的制約因素及其對(duì)策

丁大俊 談開龍

摘 要 隨著“綠色江蘇”“綠色鹽城”創(chuàng)建活動(dòng)的不斷深入，阜寧縣林業(yè)資源總量得到快速增長，但由于平原林業(yè)的特點(diǎn)、群眾認(rèn)識(shí)的差異、林業(yè)生產(chǎn)低效等因素，林地拓展空間日趨受阻，呈落潮趨勢(shì)。如何破解制約因素，走出“無地栽、樹難栽”的困惑，開辟林業(yè)發(fā)展新天地，是平原農(nóng)區(qū)林業(yè)急待探索的新課題。

關(guān)鍵詞 林地資源；制約因素；對(duì)策；江蘇省阜寧縣

中圖分類號(hào)：F326.25 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B 文章編號(hào)：1673-890X（2016）06--02

阜寧縣地處蘇北沿海中部，全縣總面積1 439 km2，耕地8.77萬hm2，總?cè)丝?12萬人。屬暖溫帶與北亞熱帶過渡氣候，四季分明、氣候濕潤、雨水充沛。全年平均氣溫14.6 ℃，年降水量895.4 mm；土壤區(qū)劃分屬于沿海、里下河、淮北3個(gè)區(qū)域，是典型的平原農(nóng)區(qū)。

1 林業(yè)資源的現(xiàn)狀與林地資源特點(diǎn)

1.1 林業(yè)資源的現(xiàn)狀

全縣森林資源總量3.57萬hm2，其中成片林面積2.68萬hm2，活立木蓄積量196萬m3，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田林網(wǎng)控制面積7.33萬hm2，森林覆蓋率達(dá)25.2%，列鹽城市之首。

1.2 林地資源特點(diǎn)

1.2.1 分布廣泛

阜寧縣溝河縱橫，道路成網(wǎng)，村莊遍布，除大型水域馬家蕩、白水塘外，沿河、沿路、沿村廣泛分布著林地資源。

1.2.2 類型眾多

1.2.2.1 河道圩堤型

縣境內(nèi)大中小型河道密布，計(jì)100余條；其中廢黃河、蘇北灌溉總渠、射陽河、串場(chǎng)河、通榆河等流域性河道就達(dá)200余km，是全縣成片林尤其是生態(tài)防護(hù)林的主陣地。

1.2.2.2 綠色通道型

全縣等級(jí)公路1 529 km，其中一級(jí)公路149 km，公路兩側(cè)林地資源以營造速生豐產(chǎn)商品林為主，也是林農(nóng)、林經(jīng)和林特復(fù)合經(jīng)營的主要區(qū)域。

1.2.2.3 農(nóng)田林網(wǎng)及村莊型

全縣四旁林地資源總量約0.89萬hm2，占全縣現(xiàn)有資源總量的25%。

1.2.2.4 鎮(zhèn)區(qū)單位型

集鎮(zhèn)區(qū)、機(jī)關(guān)、單位、工廠等林地資源類型復(fù)雜。有道路綠化、河濱綠地、公共小游園等資源類型。

1.2.3 總量較小

全縣國土面積14.39萬hm2，剔除水城、耕地10.195萬hm2，再加上村莊、工廠、道路和城鎮(zhèn)占用的土地，所剩林業(yè)用地少之甚少。

2 林地資源拓展的制約因素

培育資源是林業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ)工作，而林地資源的拓展又是資源培育的前提。隨著國家對(duì)環(huán)境保護(hù)力度措施的加強(qiáng)，植樹造林已成高壓態(tài)勢(shì)，但各地卻普遍出現(xiàn)了“無地栽、樹難栽”的困惑。

2.1 傳統(tǒng)種植觀念的束縛

中國是個(gè)農(nóng)業(yè)大國，國家糧食價(jià)格上調(diào)后，土地成了農(nóng)民的命根子。林帶樹冠遮陽避光，“脅地”問題成為提高廣大群眾植樹積極性的首要因素。也就是說，政府強(qiáng)調(diào)的生態(tài)效益、社會(huì)效益沒能讓老百姓有現(xiàn)實(shí)的感知。

2.2 現(xiàn)實(shí)主義思想跟深蒂固

糧棉或特經(jīng)作物，當(dāng)年種植當(dāng)年收益。而樹木生長周期長、效益低。部分農(nóng)民對(duì)栽樹抱無所謂態(tài)度，認(rèn)為長遠(yuǎn)的看不見，還不如撈現(xiàn)的。甚至不少地方將一些潛在的林地（如中小型圩堤和田頭十邊隙地、旱地等）分包給農(nóng)戶，讓農(nóng)戶種植糧食作物。

2.3 體制不健全，責(zé)任不到位

一方面經(jīng)營體制不靈活，產(chǎn)權(quán)不明晰，林權(quán)制度改革沒有到位；另一方面，基層干部的責(zé)任沒有明確，模范帶頭作用不明顯。不規(guī)范、不平衡、低效率、低水平的發(fā)展挫傷了農(nóng)民植樹的積極性。

2.4 宜林地的界定和使用有短腿

在宜林地的界定使用上，目前只是根據(jù)《森林法》及其實(shí)施條例做了“哪些地方應(yīng)該造林”概念性的規(guī)定，國家法律法規(guī)在土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)上沒有明確的確認(rèn)。造成少量河堤、圩堤堆面的宜林地被劃為二輪承包責(zé)任田，甚至劃為基本農(nóng)田被保護(hù)起來。

2.5 宣傳認(rèn)識(shí)上誤解

國家重視基本農(nóng)田的保護(hù)，不少地方在宣傳上產(chǎn)生誤解，把所有耕地都作為基本農(nóng)田，排斥林桑果產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

3 拓寬林地資源的發(fā)展對(duì)策

3.1 強(qiáng)化政策法規(guī)宣傳，消除對(duì)耕地用途的誤解

《農(nóng)業(yè)法》第十六條第一款、第三款對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展作出了規(guī)定：國家引導(dǎo)和支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織結(jié)合本地實(shí)際按照市場(chǎng)需求，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)發(fā)展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)，發(fā)展優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效益的農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品國際競(jìng)爭(zhēng)能力。

3.2 找準(zhǔn)問題的根源，依法界定土地利用方向

3.2.1 對(duì)照法規(guī)用足宜林地

根據(jù)《森林法》第二十六條：“縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)制定植樹造林規(guī)劃，因地制宜地確定本地區(qū)提高森林覆蓋率的奮斗目標(biāo)……，鐵路公路兩旁、江河兩側(cè)、湖泊水庫周圍，由各有關(guān)主管單位因地制宜地組織造林。”《森林法實(shí)施細(xì)則》第二條：“林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃的宜林地。”等規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有公路、鐵路、河道兩側(cè)宜林地做一次全面踏查、摸清未造林原因（有無堆堤坡地，有無露肩，河堤路肩是否納入二輪承包等），提出宜林地規(guī)劃與規(guī)定。總結(jié)來說，就是由縣級(jí)以上人民政府規(guī)劃認(rèn)定。

3.2.2 國家立法，制定土地利用分類區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)

通過人大立法或政府制定規(guī)章的途徑，相關(guān)部門參與，制定科學(xué)合理的土地利用分類規(guī)劃和土地利用區(qū)劃，從國家層面以法定的程序?qū)⑼恋乩媚繕?biāo)進(jìn)行認(rèn)定，解決長期以來，在林業(yè)用地使用上說不清、道不明的問題。

3.3 落實(shí)工作措施，拓展林業(yè)用地新空間

3.3.1 林改興林、責(zé)任固林

根據(jù)中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2008〕10號(hào)）規(guī)定，對(duì)現(xiàn)有林地進(jìn)行全面的林權(quán)改革，靈活機(jī)制、明晰產(chǎn)權(quán)、增加收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民植樹造林積極性。同時(shí)，層層落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任，把造林實(shí)績與工資掛鉤、升任掛鉤，嚴(yán)明獎(jiǎng)懲，鞏固造林成果。

3.3.2 更新品種、技術(shù)助林

組織技術(shù)人員深入調(diào)查研究，強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)，科學(xué)編制造林規(guī)劃，宜林則林、宜果則宜果、宜苗則苗。在充分利用優(yōu)質(zhì)鄉(xiāng)土樹種的基地上，選擇干形直、樹冠小、速生高效樹種，科學(xué)制定栽植密度，既提高林業(yè)效益，又解決“脅地”問題的困惑。

3.3.3 依法還林、有序退耕

根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，采取政府文件或人大立法、政策支持、林權(quán)改革等方式、方法，在不改變二輪承包經(jīng)營權(quán)的前提下，定目標(biāo)、下功夫妥善處理好退耕還林的問題。同時(shí)，在落實(shí)退耕還林工作中，對(duì)宜林地上不宜造林的情況作出具體規(guī)定，便于陽光操作，減少工作阻力，提高工作效率。

3.3.4 有序流轉(zhuǎn)、擴(kuò)大林地

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《江蘇省土地流轉(zhuǎn)辦法》等法律法規(guī)，合理制定本地土地流轉(zhuǎn)章程，出臺(tái)《高效農(nóng)業(yè)建設(shè)—林業(yè)用地指導(dǎo)意見》等規(guī)范化文件，指導(dǎo)沿路、沿堤兩側(cè)和靠近園區(qū)一定寬度的農(nóng)田調(diào)整，適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)要求，切實(shí)解決農(nóng)田林網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、高效林業(yè)產(chǎn)業(yè)和景觀林建設(shè)用地等問題，擴(kuò)大林業(yè)用地空間。

（責(zé)任編輯：劉昀）