潛江市農村飲水安全發展面臨的問題及其對策

彭雷寶

摘 要 農村飲水安全問題是廣大農村群眾最關注的現實問題之一，是事關群眾健康、農村安定的大事。結合潛江市農村飲水安全工作實際，分析了“十二五”時期農村飲水安全發展存在的主要問題，以及“十三五”時期面臨的形勢，并提出解決對策。

關鍵詞 農村；飲水安全；問題；對策；湖北省潛江市

中圖分類號：S277.7 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）06--03

水是生命之源，獲得安全、衛生、清潔的飲用水是人類生存的基本需求。農村飲水安全工程是農村群眾直接受益的民生工程之一，是確保農業生產、保障農民生活、維護農村安定發展的大事[1]。近年來，湖北省潛江市堅持把農村飲水安全工作作為建設社會主義新農村的重要內容來抓，圍繞“建得成，管得好，用得起，長受益”這一目標，搶抓機遇，整合資源，創新機制，全力推進，走出了一條適合市情的農村飲水安全工作新路子，并取得良好效果。

1 農村飲水安全工作成效

根據2004年、2009年兩次調查核定結果，潛江市農村總人口為85萬，其中飲水不安全人口50.66萬。按照中央和省級部門要求，潛江市全力推進農村飲水安全工程建設，“十二五”期間，以《潛江市農村飲水安全現狀調查及2010-2013年規劃人口復核報告》為基礎，制定了本地“十二五”農村飲水安全項目規劃，并認真貫徹落實。截至2015年底，潛江市“十二五”期間完成了1.7億元的總投資，實際解決了28.77萬人的飲水安全問題，超出省級規劃1.14萬人。潛江市農村飲水安全管理模式效益突出、切合實際，被潛江市人民政府授予2013年度科技進步特等獎[2]。

2 存在的問題

2.1 “十二五”時期農村飲水安全工作存在的問題

2.1.1 人均用水量偏少

農村飲水安全工程也遵循規模效益，有規模才有效益。工程的盈虧平衡點為“千噸萬人”，為保證極端情況的供水水量達標，潛江市在飲水安全工程設計時都高于此標準。但根據實際供水情況統計，“十二五”期間，潛江市大部分農村飲水安全工程供水量達不到設計標準，究其原因，一是外出務工人員較多。潛江市外出務工人員比例約占農村總人口的15%，導致農村用水量不高；二是留守人員衛生意識差，手壓井與自來水并用。只有飲用時才使用自來水，其他洗用仍使用手壓井水和堰塘、溝渠水[3]。根據近3 a《水資源公報》統計數據，潛江市農村地區人均日用水量約為0.07 t，其中包含了集鎮等用水量較高地區，實際使用農村飲水安全工程的農村人口，其人均日用水量尚不到設計標準的70%，使水費收入低，導致農村飲水安全工程難以為繼。

2.1.2 運行成本相對較高

調查統計潛江市21個供水企業用電情況，年度用電約390萬kW·h，電費366萬元，用電均價0.94元/（kW·h），使供水計量水費達到2～2.5元/t，相對較高。如果按生活電價0.54元/（kW·h）計，差價0.40元，全年則可降成本156萬元。

2.1.3 水質保障能力不足

由于早期工程建設資金、技術有限，配套設施不完善，導致建成的農村安全飲水工程的供水水質合格率不高，主要問題發生在消毒環節。同時，部分私營業主缺乏專業技能或為了降低經營成本，運行中消毒操作不規范或者少投藥，使消毒達不到效果。

2.1.4 工程建設易反復

一方面，原調查核定的農村人口中，約40%為安全和基本安全人口（即規劃外人口），原供水工程經過近10 a的運行使用，部分工程已廢棄，或老化失修“帶病”運行，使調查核定的部分安全和基本安全人口轉為不安全。另一方面，由于飲水解困階段和“十一五”時期的工程建設標準不高，且多采用PVC管材，抗沖擊差，易損壞，水損高，再加上缺乏維修資金，養護不到位，使部分人員沒有真正實現飲水安全[4]。

2.2 “十三五”時期，農村飲水安全工作面臨的形勢

2.2.1 工程投資來源單一

農村安全飲水工程覆蓋面廣，工程建設周期長，需要大量的資金支持。當前，我國農村飲水安全工程建設的資金來源，主要采取國家財政撥款、地方財政配套以及群眾自籌的模式。由于近年來物價和人力成本上漲過快，據統計，“十二五”期間潛江市建設日供水能力1 000 t以上的水廠人均成本基本都在800元以上。按照這一標準，要完全解決農村安全飲水問題，并在“十三五”期間進一步改善農村飲水安全現狀，潛江市將面臨很大的資金缺口。如果“十三五”時期改變農村飲水安全工程的資投入比例，采取以地方投資為主體，中央投資為補充的模式，那么地方配套和群眾自籌將成為農村飲水安全工程建設的大頭[5]。但縱觀全省現狀，農村飲水不安全的地區往往都是經濟欠發達的地區，財政配套能力有限，群眾自籌也較為困難，如果中央和省級投資較少，將直接導致工程建設的資金不足。

2.2.2 水質標準逐步提高

隨著經濟社會的發展，農村地區生活條件得到逐步改善，群眾對自來水水質的要求也進一步提高。農村飲水安全工程的水源保護，凈化消毒設施完善，技術人員技能強化，水質檢測和監測能力提升，以及水質檢測信息化建設等方面的工作，都將成為“十三五”時期提升水質保障的重要內容。

2.2.3 建設管理體制不順

農村飲水安全工程建設資金下達由發改和財政部門負責，建設由水利部門承擔，而水質檢測與衛生計生和環保部門相關，多龍管水，涉及面廣，不利于統籌安排工程建設和管理運行等工作。

此外，公眾對自來水的公益性認識不足，工程建設有待加強公共財政的支持力度；農村傳統觀念落后，水是商品的意識淡薄，使工程水費收繳困難。這些問題依然是困擾潛江市農村飲水安全發展的重要因素。

3 對策

3.1 擴大農村飲水安全工程建設資金來源

農村飲水安全工程建設需要大量的資金支持，當前農村飲水安全工程建設的資金來源單一，嚴重影響了工程建設的效率和效果。為減輕國家和地方財政的壓力，降低困難地區農民負擔，應該進一步優化和豐富農村安全飲水工程建設的資金來源。為此，可以采取PPP（Public-Private Partnership）模式，解決潛江市農村飲水安全工程建設的資金問題。PPP模式是通過公共部門與私人組織建立伙伴關系，向社會提供公共產品或公共服務的一種方式，在農村飲水安全工程建設中引入PPP模式，可以解決工程資金投入嚴重不足的問題，確保農村飲水安全工程的順利建成。李克強總理2014年視察水利部時指出：“水利工程建設不能光靠政府，還要發揮市場的作用，創新投融資體制機制，推進PPP、BOT、TOT等投融資模式，更多調動社會資金的力量。要用改革破解千年‘治水難題。”通過社會融資引入公司化管理，能打破一般規模農村供水工程政府大包大攬的格局，一定程度減輕了政府負擔，較好地規避了人事管理方面的缺陷，有利于降低農村飲水安全工程運行成本，提高供水企業活力和市場競爭力。此外，多渠道籌措資金，也能保障對規劃外人口所使用的飲水工程進行鞏固提升，并對年久失修工程進行改造和養護，解決工程損壞和管網老化問題。

3.2 創新農村飲水安全工程的經營管理模式

水廠的經營管理模式直接關系到水廠的市場活力和人力資源成本支出，通過必要的管理模式創新實現高效的管理，有利于降低管理成本，增強供水企業的生命力。

一是拍賣經營權。通過公開、公平、公正、競標的方式，將經營權予以拍賣。參與拍賣的競買人應當是能夠獨立承擔民事法律責任的企業法人，其注冊資本應當達到被拍賣農村飲水工程總投資的30%以上。經拍賣取得經營權的競買人應當與供水管理部門簽訂合同，明確雙方的權利、責任以及經營者應承擔的社會公益事業的義務等。拍賣所得資金專戶儲存，由供水管理單位、用水合作組織監督使用，專項用于拍賣期滿后，維修農村飲水安全工程設施，更新設備等。

二是租賃承包。以資產評估為基礎，充分考慮工程的運行狀況、前期投入及綜合效益等因素，合理確定租賃承包底價，公開競標承包。中標者應當是能夠獨立承擔民事法律責任的企業法人，注冊資本金不低于租賃資產額的5%，注冊資本金作為租賃資產抵押金移交給工程所有者，并與工程所有者依法簽訂合同，明確雙方的權利、責任以及相關義務。經營者應當按期交納租金，存入工程折舊與大修費專戶，保證合同期滿后資產達到規定價值，否則由經營者給予補償。

三是股份制經營。對資產價值大，具有良好盈利能力的飲水安全工程，通過發行股份向社會招股，由股東按股份制形式進行經營管理。

四是集體管理。供水規模、供水范圍較小的水廠，可以由用水協會或受益戶推選專門管理人員，負責工程管理和水費征收，并按國家規定提取折舊和大修等費用。

3.3 合理確定農村供水水價

農村飲水安全工程所供應的飲用水作為商品具有公益性，不能等同于其他只有商品屬性的產品，因此水價既要體現公益性作用，又要遵循價值規律。一方面，積極采用“兩部制”水價，基本水量維持在1.5～2 t/（人·月），容量水費一般為3元/（戶·月），計量水費一般執行2～2.5元/t。通過“兩部制”水價的實施，促進農村群眾使用并節約自來水，既可以填補用水量偏少引起的水費收入過低，又可以通過基本水費計提工程折舊費和大修費，保障工程良性運行。另一方面，計量水價必須堅持政府定價或政府指導價格下的供用雙方協商定價，適當考慮農民用水戶的經濟承受能力，既不能完全市場化定價使水價過高，群眾負擔不起，又不能不顧制水成本，完全不考慮社會投資獲得一定利潤的需求。只有群眾使用，才能回歸工程建設初衷，只有社會投資獲得合理利潤，才能保護投資者的投資積極性，這樣才有利于農村飲水安全事業長期穩定發展。

3.4 落實維修養護基金

影響農村飲水工程長效運行的因素很多，涉及工程規模、管理體制、水價機制、電費成本、稅費繳納、法律法規保障體系等，其中核心的問題是保證供水企業運行的可持續性，而落實維修養護基金是保證供水企業可持續發展的關鍵。可在已試行的《潛江市農村飲水工程折舊費和大修費計收及使用管理辦法》的基礎上，落實財政維修養護基金建設，專款專賬，按“誰儲存誰使用”的原則，在工程運行一定年限，要更新改造時，由經營者提出更新維修養護申請，由市供水管理局審核批準后組織實施，保障工程持久運行，群眾長久受益。

3.5 提升水質保障能力

一是配套完善現有水廠的基礎設施，主要是水質消毒設備；二是建設水質檢測中心，提升水質檢測能力，實時掌握供水質量；三是加強水質在線監測和信息化建設，推進潛江市飲水安全自動化監管技術項目，提升監管水平。四是加快生物生態水處理技術的應用，突出成本低，易操作，便于管理的優勢。五是加強技術人員技能培訓，規范使用消毒設備，嚴控消毒藥劑劑量。同時進一步加強化源地保護，加強私營業主的法制教育，加大公眾節約水、保護水的宣傳，確保供水水質達標。

3.6 執行相關優惠政策

繼續執行財政部、國家稅務總局《關于支持農村飲水安全工程建設運營稅收政策的通知》，執行國土資源部、水利部《關于農村飲水安全工程建設用地管理有關問題的通知》，執行省物價局《關于農村飲水安全工程供水用電價格有關問題的通知》等優惠政策，將工程運行用電價格從工商業用電價0.91元/（kW·h），調至農村居民生活用電價格0.57元/（kW·h）；維持契稅、印花稅、企業所得稅等稅費減免的優惠政策；維持農村飲水安全工程用地的優惠政策，降低工程建設和運行成本。

參考文獻

[1]張亞平，帥啟富，汪乘波.潛江市農村飲水安全建管長效機制的探索[J].中國水利，2009（17）.

[2]劉淑英.石家莊市農村集中供水工程良性運行對策[J].河北水利，2013（7）.

[3]陳秀煌.淺談合山市河里鄉懷集集中供水工程設計存在的問題[J].廣東科技，2012（7）.

[4]徐佳，李文斌.淺議農村供水工程清水池建設運行存在問題及對策建議[J].中國水利，2015（22）.

[5]石林，侯榮麗，王琴紅.遼寧省加強農村飲水安全工程維修養護的對策與建議[J].水利技術監督，2015（3）.

（責任編輯：趙中正）