我國公益訴訟制度存在的問題及完善建議

黃穎健

摘 要：近年來，隨著我國經濟的飛速發展，由環境問題引發的環境糾紛、侵權問題也層出不窮。2013年1月1日起正式實施的《民事訴訟法》正式將公益訴訟納入立法之中。這標志著我國正式打開了環境保護公益訴訟的大門，但在司法實踐過程中發現，環境公益訴訟仍然有很多不足之處，有待完善。

關鍵詞：公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進依法治國為主題并審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這標志著我國正式打開了環境保護公益訴訟的大門，為今后的環境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規定在一定程度上給環境公益訴訟注了新的希望。但在司法實踐過程中發現，環境公益訴訟仍然有很多不足之處。

一、我國公益訴訟制度的現狀與不足

1.訴訟原告范圍過于狹隘

社會公共利益是以社會個體利益為前提，社會全體對社會公共利益的維護最終應當還原為各社會個體，即最終是公民對社會公共利益的維護。但是，新《民事訴訟法》第55條明確規定，訴訟的主體是“法律規定的機關和有關組織”，把公民排除在外。在國家機關和社會團體不能完成社會的信托，不能恰當行使公益訴權的時候，廣大公民必須作為待訴主體，隨時可以投入訴訟。筆者同意這個觀點，保護環境，是每個公民應盡的責任和義務，而提起環境公益訴訟是公民保護環境的表現形式之一。因此，公民不應被排除在訴訟主體外。

2.舉證責任不明確

民事訴訟舉證責任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第（3）項規定，因環境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權事實，被告否認的，由被告負責舉證。即“舉證責任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規定了環境公益訴訟的主體，環境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責任倒置”？至今也沒有相關的法律法規或司法解釋對此作出明確規定。

3.訴訟費用的承擔問題

新《民事訴訟法》第55條規定“法律規定的機關和有關組織”則可能會因為無力支付費用怠于行使自己的訴權，這與法律保護環境的初衷是相悖的，如果訴訟費用由被告承擔也不妥。實踐中，政府或企業為了帶動當地經濟而開發、發展各種項目，有時因為未知的變化或對環境情況考慮不全，便造成了環境污染，這時，要面對著發展與保護的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費用由誰承擔？這些都是我們亟待解決的問題。

二、國外環境公益訴訟制度考察

德國早期是將原告嚴格限定在直接利害關系人的范疇之內，并恪守這一傳統的當事人理論。但隨著公共利益維護的重要性和緊迫性與日俱增，德國最終也作出了突破，允許民間環保組織提起公益訴訟，并建立了公益訴訟制度，但在訴訟權利能力、訴訟資金保障、案件范圍等方面進行了嚴格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項僅僅限于法律規定的情形。

檢察機關代表公益參與民事訴訟起源于法國。1804年《拿破侖法典》規定，檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。后來的《法國新民事訴訟法典》第423條規定：“除法律有特別規定情況外，在事實妨害公共秩序時，檢察院為維護公共秩序進行訴訟。”

美國的環境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業違反法定環境保護義務、污染環境行為或主管機關沒有履行法定職責的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規定，后通過司法判例進行解釋和應用的道路，既有法律的支持又有實踐的驗證，做到知行合一，美國環境公益訴訟原告在實踐中不限于“公民”。

在國外，允許檢察官、社會組織和任何公民提起公益訴訟，也就是說提起主體是開放性的，不作嚴格限制，因此推行公益訴訟制度不會遇到阻力。而我國由于市民社會發育不成熟，許多社會組織缺乏獨立性，個人和社會組織沒有足夠的能力、財力獨立發起公益訴訟并承擔訴訟義務，所以“檢察機關自然而然成為我國公益訴訟的首席原告”。但由于檢察機關是國家的法律監督機關，其他國家機關對法律監督機關介入刑事訴訟以外的訴訟領域持排斥態度，這也與法律監督理論及檢察權的復雜性有關。

三、對公益訴訟制度發展的完善

1.擴大原告適格范圍

公益訴訟制度的建構不僅要遵循人權保障原則，還應遵循效益原則。因此，為防止訴權的濫用，將公民的訴訟主體資格完全排除在外不妥，為防止利用公益訴訟特別程序尋求司法救濟訴權的濫用，可以在社會主體與法院之間設立一個前置程序，將部分沒有必要的或不用司法救濟就能解決的案件過濾出去，這樣既可以節約司法資源，又可以使公民監督國家公共事務管理的權利得到了司法保障。保護環境，是每個公民應盡的責任和義務，而提起環境公益訴訟是公民保護環境的表現形式之一。只有將公民納入環境公益訴訟的主體，才能更好地發揮公民保護環境的積極性、主觀能動性。

2.合理分配舉證責任

在民事訴訟中，雙方當事人的舉證責任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機關負有舉證責任。在公益訴訟中，其舉證責任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認為應視原告的舉證能力而規定不同的舉證責任，不能一刀切。首先，法律規定的機關提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規則。

3.建立環境公益訴訟基金

對國家機關、其他法人組織及公民提起環境公益訴訟涉及的訴訟費用進行補助的專項資金，包括案件受理費、申請費、調查取證費、鑒定費、勘驗費、評估費、以及其他訴訟產生的費用。公民法人和其他組織為自身利益提起的環境民事訴訟，交納訴訟費用確有困難的，可以依照國務院公布的《訴訟費用交納辦法》，申請緩交、減交或者免交等司法援助。

參考文獻：

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