巴南區曉春村地票制度對農民權益的保障探究

劉瑞嬌

摘 要 從實踐看，地票制度在保護耕地、統籌城鄉土地利用、促進新型城鎮化發展等方面作用日益顯現，在此過程中，地票制度堅持把維護“三農”利益放在首位，那么，地票制度運行過程中對農民權益保障方面的成效顯然是衡量地票制度改革成效的一個重要標準。

關鍵詞 地票制度；農民；權益保障；重慶市巴南區惠民街道曉春村

中圖分類號：F301.2；F323.89 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）06--02

2008年，重慶市提出了設立農村土地交易所，對農村建設用地指標進行市場化交易，將閑置、廢棄的建設用地復墾為耕地，經驗收確認騰出建設用地指標，形成了地票，即可在全市規劃建設范圍內使用的建設用地指標[1]。地票交易完成，農戶便可從中獲取一筆收益。本文以重慶市巴南區惠民街道曉春村為例，對重慶市地票制度運行過程中對農民權益保障這一方面進行探究，針對存在的問題提出建議，以期對重慶市地票制度進一步改革盡微薄之力。

1 曉春村地票交易概況

曉春村2014年完成第一批土地復墾竣工驗收，復墾的宅基地面積1 176.2 m2，附屬設施（包括院舍、圈壩等）面積3 099.8m2，合計4276m2，平均每個地塊328.92m2。這一項目在重慶市農村土地交易所于2015年第2場（2015年6月30日）交易完畢，均價280.5752元/m2（18.705萬元/667 m2）。

2 政策運行有效率，保障了農民權益

2.1 尊重農民意愿，自愿復墾

農民申請土地復墾的要求是，自愿申請并且住有所居，在土地復墾動工之前，農民可以退出復墾。曉春村初期有17個地塊申請了復墾，最后只有13個地塊竣工，原因是3個地塊中途退出了復墾，充分體現了對農民意愿的尊重。

2.2 新增耕地權屬，農戶承包

根據《重慶市巴南區人民政府關于進一步完善農村集體建設用地復墾和戶籍制度改革宅基地退出補償的通知》（[2011]238號）文件（以下簡稱《通知》）要求，地票制度中農村集體建設用地復墾為耕地后，農民對原集體建設用地的使用權轉變為對耕地的承包經營權，是使用權形式的轉變[2]。同時，對于農戶的原承包地依然享有承包權，保障了農民權益。

2.3 配套戶籍轉變，自愿選擇

根據《通知》文件要求，對于申請宅基地復墾并且戶籍由農村轉為城鎮的農戶，按照9.6萬元/667 m2的地票預付款補貼給農戶[3]。在地票制度中，農民申請土地復墾，可以選擇變更戶籍或者不變更戶籍，地票交易的價款撥付沒有差別，只是變改戶籍的農戶可以在復墾測繪面積的時候領取預付款，曉春村12位復墾農民全部選擇了戶改，領取預付款，獲得先期收入。

3 收益分配存在問題，損害農民權益

3.1 竣工驗收面積減少，農民疑惑

在土地復墾過程中，有可能部分地塊面積不能最終復墾為耕地，竣工驗收測繪時就不能驗收合格，因此可能會存在復墾地塊前期測繪面積與竣工測繪面積對比減少的情況，曉春村13個地塊中有3個地塊存在上述情況，見表1。

3.2 實際收益差異明顯，變動較大

地票的實際撥付價格是在一段時間的平均交易價格基礎上扣除成本后分配給農戶，往往是浮動的價格。地票交易價格產生較大波動，農民的收益也會有較大的變動。交易差價產生的原因不是因為復墾的土地質量差異導致，但是由此帶來的收益差異需要農戶承擔，在一定程度上有失公平[4]。

3.3 復墾成本投入過高，收益有限

曉春村本次地票交易的最終價格為280.575 2元/m2（18.705萬元/667 m2），按照地票價款分配政策計算，除去復墾成本55.5元/m2（3.7萬元/667 m2），農戶（使用權人）所得191.31元/m2（12.754萬元/667 m2），農村集體經濟組織所得33.76元/m2（2.25萬元/667 m2）。

如圖1所示，農戶最終收益約為地票成交價款的68%，而復墾成本所占比例為20%。

3.4 地票交易過程緩慢，損害權益

曉春村這一批復墾項目從2012年開始進行，2014年驗收合格，2015年6月30日交易完畢，公示日期為7月17日。根據要求，經公示沒有異議的，土交所應委托銀行在7 d內將價款注入農戶紙質存單和農村集體經濟組織賬號[5]。但截至2015年12月，價款尚未直接撥付，損害了農民權益。

圖1 曉春村地票交易分配農戶最終所得

4 保障農民權益對策與建議

4.1 配套相關政策，保障農民收益

地票交易為農戶能帶來一定的經濟補償，但是不能從根本上提高農民生活質量[6]，因此，建議結合戶籍制度改革，制定配套的生活保障機制，適當增加養老、醫療、住房和教育等方面的社會保障，真正做到收益歸農，權益共享。

4.2 健全地票體系，促進制度完善

建立完善的地票交易體制，對地票制度的可持續發展具有非常重要的意義。地票交易環節涉及的各個部門應提高工作效率，應當按照規定時間完成本職工作，使地票交易形成一個高效率運轉的系統，為農村建設用地流轉制度的探索提供保障。

4.3 建立公開平臺，接受社會監督

地票交易流程復雜，時間跨度久，建議建立一個統一、公開的平臺，從農民申請土地復墾開始進行備案，并且明確地票交易進度。同時，確保農民對地票交易結果的知情權，以更好地維護自身的權益，增加地票交易的公開、透明度，接受社會各界監督。

4.4 加大宣講力度，引導農民認同

建議對村民統一進行地票政策上的宣講，讓村民了解地票整個運行的流程，對于一些常見的問題進行解答，如地票遲遲無法交易、前期測繪面積和竣工測繪面積不同等，當農民對政策有一定的理解，會用比較理性的眼光去看待地票制度，從心底增加農民對地票制度的認同感，促進農村地區社會和諧穩定。

參考文獻

[1]邱繼勤，邱道持.重慶農村土地交易所地票定價機制探討[J].中國土地科學，2011（10）.

[2]郭振杰.地票的創新價值及制度突破[J].重慶社會科學，2009（4）.

[3]黃忠.讓市場發揮更大能量——地票制度再創新的思考[J].中國土地，2013（2）.

[4]張海鵬.我國城鄉建設用地增減掛鉤的實踐探索與理論闡釋[J].經濟學家，2011（11）.

[5]沈萍.地票交易制度的創新，困境及出路[J].經濟法論壇，2010（1）.

[6]覃莉，雷愛先.重慶地票落地的關鍵環節及改進[J].生產力研究，2012（1）.

（責任編輯：劉昀）