我國法官遴選制度的完善

摘 要：美國是英美法系中法官一體化的一個很好地范例，其在法官遴選制度的安排上具有十分獨到之處。例如在法官遴選原則、法官任職資格以及遴選程序等環節都有周密的考量。反觀我國的法官遴選制度，仍存在著任職資格低、選任程序不完善、地方性色彩濃厚、法官流失嚴重等問題。未來應當在新一輪司法改革的基礎上借鑒美國的經驗，在上海、廣州等地探索的基礎上進一步推進，完善法官遴選程序，促進我國法院整體素質的提高。

關鍵詞：美國法官遴選；中國法官遴選弊端；借鑒意義

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出了深化司法體制改革的整體戰略。要求建立健全司法人員的管理機制，逐步實現法官、檢察官、警察三類人員統一的錄取程序、順暢的交流與遴選渠道。《關于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》進一步明確了深化司法體制改革的方向與準繩，部署了具體改革任務的時間與路線安排。《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》由中央全面深化改革小組第三次會議審議通過，更是具體而直接地提議設立省一級的法官遴選委員會，當省級以下的法院人員歸屬省級統一管理以后將其作為法官的統一遴選機構。①法官遴選制度作為本輪司法改革的“重頭戲”，已經漸次展開，成為亟待推進的重要舉措。作為法官制度不可或缺的有機組成，法官遴選制度實質是一系列的行為準則，包括了法官資格認定、法官選任機制等等。它在整個社會運行中扮演了十分重要的角色。高水品、高素質的法官必須經過嚴苛、科學、謹慎的遴選。在現代的法治國家中普遍建立了嚴格的法官遴選制度，但是由于歷史沿革和法律發展水平的不同，各國的法官遴選制度不盡相同，具有各自的特點與優劣。美國是英美法系中法官一體化的一個很好地范例，其在法官遴選制度的安排上具有十分獨到之處。透析美國法官遴選制度，可以更好地探究中國法官遴選的理性之路。

二、美國法官遴選制度的構造

（一）美國法官的遴選原則

美國法官的遴選原則可以大致概括為“年長、經驗、精英”，對于出任法官必須要求具備豐富的專業知識、從業經驗和良好的道德品質。美國近代著名法官柯克（Edward Coke）曾經說過，在法律領域所涉及的各類案件“并不是由自然理性來決定的，而是由人為理性和法律判決所決定的；法律是一門需要依靠長期積累學習和應用實踐才能夠掌握的藝術。”②法律與人類的社會生活息息相關，對于一個沒有相關社會經驗的人來說，處理法律糾紛、解決爭議、做出公正的判決是十分困難的。所以，法律從業者尤其是掌握司法權的從業者就必須要有豐富的法律工作和實踐經驗。馬克斯·韋伯提出，普通法是將個案總結抽象出一定的規則再把它適用到其他的個案之中去，這就需要有相當豐富的操作經驗的人來完成，成文法和相關理論在這里無用武之地。在訴訟程序運行中，審判主體的審判實務經驗等要素深深影響和制約著其對具體事實的認定、對證據的采信以及對法律的選擇適用。如果法律是一門藝術，那么審判工作就是其中更難掌握的部分。它不只要求手握審判權的人員具備一定水平的法律知識和常識，還要求把法律知識運用地游刃有余，明辨是非曲直，對數據的認知和評價準確，具備良好的組織協調和庭審駕馭能力。總體而言，要把審判工作做好，就必然要有相應的法律從業經驗。比如法官、檢察官、律師、公證員、法學教育者在其工作崗位上所積累的從業經驗。首次擔任法官，就需要一定的法律從業經驗，而擔任院長等職務需要具備更多的法律從業經驗。不可依據行政上的級別將不具備相應法律從業經驗的人安排至不符的崗位。這條原則指引了美國對法官的遴選，對其任職以及選任都進行了特別的規定。

（二）美國法官的遴選程序

美國聯邦與州之間、州與州之間的法官遴選程序存在區別。聯邦法院系統中，由總統提名法官，參議院批準之后再由總統任命，包括最高、巡回上訴和地區法院。州法院系統的情形就比較多：第一種，是由黨派提名，參與互相選舉競爭，這種方法比較傳統，在聯邦初期就開始實行，雖然選舉方式并沒有得到全部人的擁護，但至今仍是被廣泛使用的。目前美國采用這種方法的州大概有13個，各州法院中至少有某些法官的選任是通過這種方式進行的，其任期從4年到終身（如羅德島州）不等。其基礎是能夠獲得某一政黨的提名，此政黨又可以在選舉中獲勝。第二種，州議會選舉或者由州長進行任命。如在新澤西州、特拉華州、緬因州，都是經州參議院批準，由州長任命法官；在新罕布什爾州、馬薩諸塞州，經一個委員會批準，由州長任命法官。③第三種，實行“密蘇里方案”。“密蘇里方案”的由來是1940年法官選任方式的由非黨派選舉制取代政黨預選和選舉制，這次改革發生在密蘇里州。具體流程是：首先向州長推薦人選，一共推薦3名，有推薦人選權利的包括首席法官、州長任命的3位普通人士、律師界推選出的3位律師，這些人一同組成提名委員會。向州長推薦的3名人選其中之一可以被州長任命為法官，這名法官上任一年后是否具有連任資格要進行選舉，由選民來決定，但不存在與其他候選人競爭的情形。如若這名法官未獲得連任資格，再按照上述程序重新選任一名法官。提名委員會一般任期為6年，在任期期間，委員會成員不得擔任黨政職務和公職。比較有代表性的為選舉最高法院和低級上訴法院的提名委員會人員結構：密蘇里州最高法院前任的首席大法官作為委員會主席；3名由州律師公會選舉出的律師（3個上訴法院各有1名）；3名由州長任命的來自3個上訴管轄區的普通市民。“密蘇里方案”在美國至少有22個州在施行。第四種，州內的法官產生方式也存在差異，有9個州實行這種制度，如紐約市刑事法院和家庭法院、索賠法院、民事法院和鄉鎮法院法官的產生方式都不同，市長任命刑事法院和家庭法院法官，州長任命索賠法院法官，當地選舉產生民事法院和鄉鎮法院法官。第五種，哥倫比亞特區法院在整個州法院體系中具有特殊的法官產生方式，專門組織的司法委員會負責提名，要經參議院批準，最后由總統來任命。④

（三）美國法官遴選的主要考察因素

在美國，律師經過選拔可以出任法官，更為注重的是品行操守、法律教育經歷和司法業務能力。比如聯邦法院法官的遴選考察，由總統提名法官候選人，然后要由美國律師協會的“聯邦法官評審常委會”進行審評。律師協會的法官評審常委會在審核時通常情況下要遵循如下的標準：

1.正直

即作為法官候選人理應具有毋庸置疑的人格正直。法官政治是司法公正的基石，正直的品格可以使得法官免受當事人、其他權利以及社會輿論的影響，能夠使法官根據案件本身的客觀情況，憑借自己的專業知識和內心良知作出理性的判斷。因此，正直應當是考察法官的首要因素，不僅僅要求法官要敢于直言、追求真理、追求事實真相，其他展現正直的因素還包括：誠信、不偏不倚、公正、有社會公德和遵紀守法。

2.法律專業知識和能力

法律知識包括法律原則、法律條文、法律程序等方面的掌握程度。法律能力是指將所學法律知識運用到實際的思維、表達、適用和推理能力。法律能力同時要求法官一些特定的行為能力，比如反應速度、決斷力、探尋本質的能力等等。

3.職業經驗

法律的職業經驗對于法律從業者是十分重要的，只有通過相應的經驗積累和思考，才能對具體實務有較為深刻的認識。應當把從業經驗的多少，經驗積累的程度作為一項重要指標納入考察范圍。尤其對于上訴法官職務的候選人來說，學術研究水平、職業經驗更要看重。

4.勤勉

勤勉是對認真做事、持之以恒的一種肯定。勤勉除了囊括勤奮含義的同時還要具備堅定地信念、不屈不撓的精神、良好的工作習慣、合理的工作方式。勤勉同樣要求法官對時間期限的把握。考察候選人在出庭時能否對所有庭審程序按時完成、對承諾如期履行。

5.健康

健康要求一個人在身體素質、精神狀態和社會關系等方面都處于正常的狀態。這項標準十分客觀。任何影響工作能力的病史或現在的建議都要做進一步了解，以便掌握疾病的嚴重程度。如果身體障礙或疾病不影響一個人完全履行司法職責，就不應該成為拒絕候選人的一個理由。嚴重的身體和心理疾病將會使法官的職責很難正常履行。提交詳細的體檢報告是必要的。

6.財務責任

財務責任的因素可以考察候選人服務能力能否正常行使。一個財務存在巨大隱患的候選人很難保證在以后法官的職業生涯中能夠保持不偏不倚，不會謀取私利以彌補財務虧損。獨立健全的財務責任能夠使候選人在成為法官之后免除后顧之憂，能夠更加公正的在當事人之間依法裁判。

7.公益事業

候選人能否勝任法官一職，其參與社會公益活動情況是又一項評估標準。社會服務意識和責任感可以從參與公益活動的范圍和數量來體現。雖然候選人參加公益活動因人而異，但也能窺其一二。關鍵而有效的社會工作可視為一種良好的職業素質。

經評議后，交參議院的司法委員會進行審查，就所有候選法官向律師協會的“聯邦法官評審常委會”提出咨詢，舉行聽證會，對被提名人的任職資格、業務能力、品德、司法觀念等進行仔細的考察了解。聽證會結束后，參議院對候選人進行投票表決。獲得參議院批準者便成為了聯邦法院新任法官。據統計，由總統提名的最高法院大法官候選人中，大概有18%會被參議院否決。⑤

三、我國法官遴選制度的主要弊端

雖然《法官法》規定了一些新的法官的任職條件，但是并沒有建立起切合法官職業特點的法官遴選制度。法官選任過于行政化、人大任命缺少前置考核步驟、法官選任缺乏公開性等等問題仍然沒有得到解決。正如肖揚院長所說的：“為什么山西絳縣的姚曉紅，一個只有小學文化程度的司機，竟能被任命為掌握生殺大權的人民法院的副院長，被戲稱為‘三盲院長，關鍵是法官的管理體制出了問題，法官的選拔、考核機制存在著問題。”人們不禁要追問這些法官是通過何種途徑選任上來的。在當前司法制度尤其是法官制度改革中，厘清法官遴選制度中存在的諸多問題能夠更好的選拔優秀法官，樹立良好法官形象，維護司法權威。

（一）任職資格偏低，不利于法官整體素質的提高

首先，學歷要求低。《法官法》第九條第一款第六項對法官任職的法律專業學習資歷要求作了規定：“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識”。這可能存在下列缺陷：首先，本科畢業的非法律專業學生能當選法官職務，這樣不利于法官隊伍精英化。全國人大常委會法工委雖然將高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識進行細化。然而，眾所周知，法官是要通過特定的系統化職業訓練的專門人士，有特有的知識、語言、技能、思維以及倫理。法官既要熟練掌握法律知識，具備法律思維，同時也應具備很高的法律倫理素養。這就要求法官必須經過專門的法律知識的學習、法律職業倫理的修煉和專門的思維方式的訓練。全日制大學法律專業的教學方案為符合法律職業的需求，設計了科學嚴密的培養計劃，在很大程度上能夠培養和提高法官的綜合素質。但是非法律專業的畢業生缺少專業化培養，所以即便符合了全國人大常委會法工委對“具有法律專業知識”解釋的條件，但對于法官任職的素質要求仍難滿足。況且我國目前在自學考試制度方面還存在很多問題，司法考試的各方面安排也還需要進一步完備改善。

其次，法律職業經驗要求低。在法官候選人應當具備的從事法律實務工作的年限或專門職業培訓方面，與美國法官要求要有很長的從事其他相關法律職業的年限相比，我國現行《法官法》規定：“高等院校法律專業本科畢業或者高等院校非法律專業本科畢業具有法律專業知識，從事法律工作滿二年，其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官，應當從事法律工作滿三年；獲得法律專業碩士學位、博士學位或者非法律專業碩士學位、博士學位具有法律專業知識，從事法律工作滿一年，其中擔任高級人民法院、最高人民法院法官，應當從事法律工作滿二年。”據此，《法官法》形式上對職業經驗進行了規定，但現實中的實際情況是大學畢業生直接被法院錄用并要求通過司法考試，之后3年左右擔任書記員或助理法官，然后經由法院同意、權力機關批準，便能晉升為法官，這種情況下，不到30歲的年輕人就可以被任命為最高法院的大法官。

（二）缺乏專業機構審查

我國目前缺少必要的專業團體參與對法官候選人的審查。在司法機關內部，不同于美國的法官評審委員會制度，我國是由黨組織形式決定院長向人大所提請任職的法官人選。在司法機關外部，人大及其常委會作為法官的選舉或任命機關，并沒有設立由社會各方面的法律權威人士參與的專業評選機構對法官候選人的情況進行資格審查。人大委員會對法官候選人的情況只通過個人簡歷和組織考察材料進行了解，不夠全面，對業務水平、品行才能的了解僅僅存在于紙面上。沒有必要的專業團體參與審查，使得法官隊伍的資質審查得不到有效保障，不利于法官隊伍素質建設。

（三）選任程序尚不完善，缺乏選任法官的特殊準繩和步驟

我國現行法律規定法官選任方式包括選舉和任命。全國人民代表大會及其常務委員會和地方各級人民代表大會及其常務委員會有權選任法官。但本院院長可以選任本院助理審判員。我國現行規定法官選任步驟大致是：候選人名單由黨組織部或法院黨組提請，同級黨組織對其進行審查，經由具備法定提名或提請權的機構或人員提交給同級權力機關，由同級權力機關按照法定程序進行選舉或任命。通常權力機關只依據候選法官的個人簡歷進行最終的表決。這樣一來人大及其常委會并沒有相應途徑和程序來了解候選人，因而任命往往流于形式。法官選任程序的不健全、不成熟，就很可能導致素質相對較低、人品德行不良者擔任法官。

（四）法官流失嚴重

有研究認為造成我國法官人員流失現象有兩方面原因：一個是因為在時限內沒有通過司法考試不得不離開，二是優秀的畢業生并不愿意選擇法官這一職業。⑥美國的基層法院也有法官在屆滿之前就辭職的現象存在。但是高等法院的職位卻具有很大的競爭力。從這個方面來看，美國法官遴選同樣存在著這種問題。但是究其原因，卻不相同。首先，美國法官不存在獲得律師資格的問題，而主要是因為收入的原因。但是在高等法院就職的法官卻很少因為收入的原因而離職。高等法院法官的收入雖比初審法院的法官高，但是與同樣優秀的律師的收入無法比擬，所以導致這個問題的關鍵點不在于法官薪酬。其次，對于法官職位對優秀的法律畢業生沒有吸引力這個說法以偏概全。在我國，地處偏遠的基層法院確實對優秀畢業生吸引力很弱，但是對于偏遠地區的高等法院（諸如中級、高級法院）仍然能夠招徠足夠的法官。由此可以看出，收入是基層法院法官招考難的一個重要因素，但并不是問題的關鍵。問題的關鍵在于法官這個職位本身的價值與魅力。美國的現狀是法律從業者大多夢想成為法官。原動力就是法官職業本身的價值與魅力。從建國以來確立三權分立制度并經過歷史的演化以來，美國法官的社會地位是很高的，被人們尊敬和崇拜。法官內部提升、上下等級關系等具有顯著官僚制色彩的制度在美國的法院體系不受推崇。法官執行職務時候的自由空間很大。這一切都是美國法官職業的魅力所在。從某種角度上來說，由歷史所形成的對于法官的社會尊重支撐著美國法官一體化制度的發展。⑦相比之下，我國的輪崗交流制度、審判長制度等與法官獨立相駁逆的制度在法院體制內大量存在。所以，問題的關鍵是我國法官的地位不夠高，得到的社會尊重程度低，職務范圍內的“自由”不夠多。

四、我國法官遴選制度的完善

十八屆三中全會確定了司法體制改革的基調，提出要尊重司法規律，堅持以黨管干部的原則來進行法官、檢察官的選任。提出在省一級設立法官、檢察官遴選委員會，將選擇標準專業化，用以保證法官、檢察官的專業素質和政治水平。組織人事、紀檢監察部門來為所選人員質量把關，人大可以依照法律程序任免。遴選委員會應該有廣泛的社會基礎，包括具有豐富經驗的法官和檢察官代表，優秀的律師與法學學者代表等等。上級法院、檢察院的法官、檢察官應從下一級法院、檢察院的優秀人員中產生，建立逐級遴選機制。拓寬法官、檢察官的選任渠道，招錄辦法與普通公務員相區分，優秀律師和具有法律職業資格的法學學者等法律職業人才可以擇優選錄進入法官、檢察官隊伍，搭建屬于法律共同體的整合平臺。目前上海、廣州已經成立了法官遴選委員會（懲戒委員會）。但在具體的制度設計上仍不完善，都處在探索階段。因此，適當參考學習美國法官遴選制度中的優秀內容，夯實基礎，給予法官遴選以有益借鑒，對于完善我國法官遴選制度具有重要意義。

（一）提高法官任職資格

對于法官任職資格的要求是法官準入的首要條件。適當把法官的準入門檻提高，對于整個法官群體素質的提高是大有裨益的。

首先，任職法官需要具備較高的學歷。法律學科的專業性很強，必須經過長時間的規范化學習才能具備充足的法律專業素養和良好的法律思維。筆者建議將《法官法》中對于法官任職資格的最低學歷標準提高到法律本科，而高級法院、最高法院法官則要具有法律研究生以上的學歷，將非法律專業排除出任職標準的范圍。

其次，提高對從業經驗的要求。法律學科的實踐性很強，法律條文是抽象的，但具體的案件確是具體而復雜的，面對越來越多的社會關系產生，法律解決具體案件的工作變得越來越具有技術性，挑戰性，需要具有相關的經驗及訓練。特別是解決新型問題時面對立法空白需要在具體案件審理中靈活、準確。如果沒有相關經驗，很難做出公正的判決。由于在司法過程中，事實認定、證據采信，法律適用等環節都要受到司法主體實踐經驗的影響和制約，豐富的人生閱歷顯然有利于對案件的理解以及價值的判斷。⑧

（二）完善選任機構

選任機構設置過于分散使得地方政權機關過多地干預到各級司法機關。作為司法改革推進的排頭兵，上海法官遴選委員會施行“統一提名，黨委審批，分級任免”的制度設計，法官遴選、懲戒意見由委員會統一提出，具體審查辦理由上海市高級法院、上海市檢察院黨組按照規定程序進行。遴選委員會由專門委員和專家委員組成，專門委員由市委政法委、市委組織部、市紀委、市人大內司委、市公務員局、市高級法院、市檢察院等單位的分管領導組成，共有7名；專家委員是從優秀的律師代表、法學專家、業務專家中挑選，共有8名。《上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會章程》中規定委員會的會議決議有效條件為：由2/3以上委員出席，并經全體委員半數通過。還要求為確保遴選工作的流暢運行而建立差額遴選的制度。這些法官遴選制度的創新與變革對我國具有十分積極的意義，可以考慮在全面推廣階段在國家和省、自治區、直轄市設置兩級互不隸屬的法官遴選委員會，候選人擔任法官必須獲得法官遴選委員會的認可。將官僚制徹底清掃出法官選任的整個流程，以樹立新的民主、規范的秩序，與行政體系的任免、升遷制度相分離，形成適合自身特點的科學體系。

（三）嚴格法官遴選程序

目前我國的法官遴選程序缺乏相應的法定程序保障，缺少專業人員的參與和選任，致使公正性和公開性的缺失，是很難保證所選任的法官的素質的。在法官遴選委員會的選任要素中，應當在基本資格滿足的前提下，著重對其專業素質和個人品行的考察，強化法官的全面素質。我們應該重新審視遴選程序，更加嚴格地對候選人品行和專業素質進行考核，設計相應的考核程序。科學的方法、合理的指標可以將相對抽象的個人的專業素質和品行量化。

（四）提高法官待遇

雖然法官待遇問題不是法官流失的決定性因素，但是毋庸置疑，這是十分重要的一環。2015年，北京市某中院一名法官（副科級）月薪約6000元人民幣，而美國聯邦地區法院法官月薪約9萬元，英國基層法院法官月薪約10萬元，香港區域法院法官約為12萬元。比較數據可以很清晰的看出來差距的大小，我國法官工資水準穩居下游。在我國經常出現這種情況：法官檢察官的工資一年也就10多萬，但是跳槽到企業，卻能拿到幾十萬甚至上百萬年薪。工資低、壓力大已成為法官的工作常態，面對如此現狀，很多優秀法官紛紛選擇了轉行做律師、跳槽去企業，這嚴重影響了法院法官的整體素質水平，所以就司法改革來說，法官的薪酬問題不容小覷。如果不給于重視，人才的流失給法院帶來的創傷是難以彌補的。為了遴選到優秀的人才，合理提高法官工作待遇，實行優薪或足薪養廉，是十分必要的。朱蘇力教授認為，一條提高中國出任法官質量的根本措施就是提高法官的收入，包括貨幣性激勵和非貨幣性激勵，這樣能夠有效吸引優秀人才。可供遴選的備選庫人才增多，出任法官的人員素質也會相應提高。并且收入的提高會使得法官更加珍惜職位，增加違法的成本，更加忌憚司法腐敗。

總而言之，我們應當想方設法提高法官的整體素質，逐步摒棄法院系統行政化色彩，使法官職業成為社會普遍尊重同時從業者引以為豪的職業。目前，很多的司法不公、司法不信任現象都與法官素質低下密切相關，而法官遴選制度是決定法官素質高低的決定性因素。我們應當著重抓住本輪司法體制改革的契機，完善法官遴選制度，著重提高法官素質，抑制法官流失現象，杜絕司法腐敗和司法不公，構建司法信任的良性循環。

注釋：

①與之相對應，2014年11月19日，由法官、學者、律師和知識產權專家4個界別的人士經抽簽組成的廣州知識產權法院法官遴選委員會成立，負責廣州知識產權法院首批10名主審法官的選任工作。2014年12月13日，由受聘的7位專門委員和8位專家委員組成的上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會成立.

②（美）諾內特，賽爾茲尼克.《轉變中的法律與社會》，張志銘譯，中國政法大學出版社1994年版，第69頁.

③甄樹青.《法官遴選制度比較研究》，《外國法譯評》，1999年第4期.

④王琦.《國外法官遴選制度的考察與借鑒——以美、英、德、法、日五國法官遴選制度為中心》，載《法學論壇》，2010年第5期.

⑤蘇力.《道路通向城市—轉型中國的法治》，法律出版社2004年版，第256-257頁.

⑥陳開琦.《美國法官遴選機制的機理及啟示》，《社會科學研究》，2006年第6期.

⑦何家弘，胡錦光.《法律人才與司法改革》，中國檢察出版社2003年版，第23頁.

參考文獻：

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作者簡介：

孫海朝，中央財經大學法學院研究生。