公共文化治理的結構困境的表現

崔吉磊

【摘要】公共文化治理是國家治理體系和治理能力現代化的文化表達，在公共文化治理實踐中，由于治理理論內在的要求，在公共文化治理結構表現中受“國家-市場-社會”這一宏觀結構的影響，可能在實踐中表現出結構的困境，這是我們在進行公共文化治理中所需要引起重視的。

【關鍵詞】公共文化治理；結構；困境；表現

在國家治理體系和治理能力現代化視角下推進公共文化治理這一行動，不論在治理結構的靜態表現還是在治理行動的動態開展，都會受制于國家-社會-市場這一宏觀結構的影響，并受其支配，因此，在公共文化治理這一文化表達中可能產生結構性的困境，成為公共文化治理的結構困境，理解這一困境，并進行相應的制度改革和文化調試成為我們現實的重要的選擇。

一、結構困境一：多元主體依附性參與，行動沖突顯現

依附性性參與指的是在一定的社會結構下，參與個體的行為依靠其他主體或資源而不能自立或自主，這種社會結構也決定了各參與主體在社會結構中行為的形式與結果。公共文化治理其他主體對于政府的依附性參與是指公共文化治理的各個參與主體并沒有因為進入治理領域而形成新的行為形式和結構，依然會影響各個參與主體的行動目的、行為邏輯和行動結果，這就與治理理論所追求的各個主體的平等、協商參與產生內在沖突。這個沖突表現在兩個方面：一是政府主體的傳統慣性行為與其他參與主體之間產生行動沖突，導致公共文化治理結構運行的失敗；二是其他參與主體對于政府資源、權力的依附，出現政府行為的放大，其他參與主體行為萎縮。例如，當前國家開展的諸多文化惠民工程中，其中大部分演出至今仍是一種政治任務，如參與全國匯演、比賽等，并不注重甚至忽略經濟效益，其收入主要來源還是財政撥款。一些縣級文化館發展也步履維艱。在原有職能下，依靠拮據的經費和少量人員，文化館還能勉強度日。但是“公共文化”的帽子卻帶來了文化館工作量的大幅度增加，加上經費投入的數量和人員的比例遠遠低于工作量提高的水平，最后“公共文化”反而阻礙了文化館的發展。文化館無法得到良好的發展，其“公益性陣地”的職能也就無法良好執行，“公共文化”也就變成了一紙空文，如此一來便形成了以“公共文化”為主體的惡性循環。

二、結構困境二：行政干預慣性依賴，共同治理權威缺乏

公共文化治理格局形成的一個重要基礎在于社會力量和市場力量的強大。隨著經濟社會的發展，文化領域中強國家下的政府文化職能進行了有效的轉變，弱社會、弱市場下的重要參與力量得到很大的提升，但是其強弱之間的形態格局并沒有得到根本的轉變，這主要表現在文化領域建設，特別是在基層公共文化服務事項建設中表現出的強烈行政指令強制性干預色彩，其主要特征就是模塊化、統一化的供給主導，而非需求花、菜單化的供給主導，重視文化輸出，輕文化接受和培育，缺乏群眾公共文化需求表達和參與機制的建設，沒有將群眾的真是文化需求納入到基層政府公共文化服務決策和供給的議程中來，造成需求和供給嚴重脫節，這就使得在我國公共文化服務體系建設跨越式發展與奇跡不斷的態勢下更多呈現出“壓力型”的特征。為了完成公共文化建設的各項指標，各級政治組織將任務和指標層層下達，層層量化分解，并在規定的時間內給予相應的政治和經濟的獎懲，公共文化服務建設中更多關注的是場館面積、演出數量等硬性指標，缺乏對群眾文化需求的推介、論證和判斷的基礎工作和群眾滿意度等軟性指標的設置。

三、結構困境三：與正式制度的對接不暢，治理合法性受到挑戰

公共文化治理行動的合法性來源于正式制度的認可對于治理的認同。當前，在公共文化服務具體實踐過程中，各級地方政府采取了一系列措施和方法來推動公共文化治理的實現，包括公共服務的社會化，加強向社會力量購買公共文化服務措施等，但這些技術層面的方法和原則存在著公共文化治理行動與國家正式制度之間的對接問題，這不僅關系到公共文化治理過程是否順暢，也關系到公共文化治理目標能否實現。在當前公共文化治理實踐中，在制度層面較多地還是一種“規范性文件為主”，“法律為輔”的格局。“規范性文件為主”可能導致在公共文化治理中法律效力層級上較低，從法律屬性上講，規范性文件尚不能稱為嚴格意義上的“法”，只是一種非正式制度。例如我們制定了購買公共文化服務的指導目錄，但是這與強制性的集中采購目錄推行方式相比，指導性的目錄推進方式效力就略顯偏低，購買公共文化服務就會出現可買可不買的問題。另外，我國目前的法律體系對于社會組織承擔公共文化服務的的資質條件，包括服務條件、服務能力以及服務水平等也缺乏相應的制度系統，這就使得地方政府選擇承接主體中面臨無法選擇的困境。因此，公共文化治理行動不論在過程實施還是結果實現中都要處理好正式制度與治理之間的關系，這也是獲取社會認同的重要基礎，否則公共文化治理成果也就難以轉化為公共文化產品和服務，公共文化治理的成果就可能“流產”，也就出現了公共文化治理與國家正式制度銜接不暢的境遇。

綜上所述，公共文化治理結構的困境來源于“國家-社會-市場”這一宏觀社會結構，公共文化領域內的治理結構是這一宏觀結構的具體表現，這是我們正確認識公共文化治理結構困境的基礎。由此，在進行公共文化治理結構困境的消除中，我們必須從宏觀的角度來進行，通過相應的制度設計，實現政治、經濟、社會、文化等領域的治理性系統變革。