公民知情權保障與政府信息公開制度的構建

谷茵

摘 要：政府信息公開是公民知情權實現的必需，目前我國公民知情權實現的障礙在于政府對公民知情權的認識不足、政府信息公開的內容比較狹窄、政府信息公開相關法律的缺失，以及政府信息公開監督救濟的實效性不強。為此，我們要培養維護公民知情權的政府信息公開的價值取向、健全政府信息公開的法律法規、完善政府信息公開的權利救濟制度，以及發揮公民社會組織在信息公開中的作用。

關鍵詞：公民知情權;政府信息公開;制度困境;制度構建

中圖分類號：D618 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0049-03

知情權是現代社會公民的基本權利之一，也是公民實現其他權利的前提和基礎。而實行政府信息公開則是公民知情權得以保障的重要途徑。因此，要認真審視政府信息公開制度及其實踐，發現其中的不足并努力加以完善。

一、政府信息公開：公民知情權實現的必需

公民知情權指的是公民依法獲取、知悉政府機關公開的信息以及國家機關工作人員的政治活動，了解國家、政府的政策與法律法規的權利，獲取行政機關公共信息，即獲取官方信息的權利。主權在民理論是公民知情權的理論基石和政府立論存在的根基。

人民主權理論認為，人民是主權者，以公意來指導自己的行動，政府及其官員只是主權者的代理機構和執行人，代表廣大民眾利益管理國家、行使權力。所以公民享有知情權，這是人民主權的當然之意。政府本身并不擁有絕對權力，履行義務是其主要職能，政府有義務向民眾公開政府信息，以尊重和保護公民的知情權。人民有權利獲取和知悉政府信息，有權知道政府將要做什么、正在做什么、已經做了什么、哪些是合理合法的。正如麥迪遜所說：“公眾要想成為自己的主人，就必須用習得的知識中隱含的權力來武裝自己;政府如果不能為公眾提供充分的信息，或者公眾缺乏暢通的信息渠道，那么所謂面向公眾的政府，也就淪為一場滑稽劇或悲喜劇的序幕。”[1]新中國成立后，以憲法形式明確規定“一切權力屬于人民”。憲法作為國家的根本大法，主要的功能就是保障公民的權利并約束規范國家機關的權力。能讓公民充分地享有知情權則是人民主權原則的前提，作為社會中的被管理者同時也是政府行使權力的監督者，公民擁有獲取與公共利益以及自身合法利益相關的信息的權利，這是知情權的核心內容。隨著時代的發展，監督政府權力的行使，保障、擴大公民權利是當今民主社會的主要表現。在以間接民主為主要形式的現代民主社會里，公民選舉代議機構管理國家公共事務，權力的讓渡并不代表公民權利的喪失，公民仍然擁有知情權、監督權等權利。人們既能通過這種間接民主的方式管理國家，又能通過直接咨詢獲取政府對國家、社會事務管理的信息，實現直接民主，從而激起人們參政、議政的積極性，實現人民當家做主。因此，政府信息公開是公民知情權實現的前提和保證。

二、政府信息公開的制度困境：公民知情權實現的障礙

（一）政府對公民知情權的認識不足

在中國，官本位的傳統思想扎根很深，一部分為政者缺乏人民主權的理念，在他們眼里，人民作為被管理者，不能奢望獲得更多要求政府做什么的權利，公開政府信息的主動權是由國家行政機關緊握，哪些內容公開、公開到什么程度是由政府機關說了算，誤把自己當作信息的主人。所以才使得《中華人民共和國政府信息公開條例》雖然實行有六年多的時間，但在少數彌漫著濃郁的官僚性、消極性、封閉性文化氛圍的政府部門，這一制度還是沒有被很好接受，少數政府工作人員對信息公開缺少認同，對公民知情權保護缺乏認識。在他們的思想中，公眾對政府信息了解得越少，就越容易管理，社會就越穩定，信息公開透明會降低政府的權威，會給他們的工作帶來諸多麻煩，會使自己權力的行使受到種種約束等。因此，面對政府信息的公開與否，他們更愿意選擇嚴守政府信息，這樣，他們依然享有既得利益，同時，一旦政府決策失誤，公眾要求公開其行為過程時，就可以借信息保密為自己開脫，以免遭到民眾的譴責。信息的不公開既可以免責又可以滿足自身利益的需求。基于思想上的這種認識，行動上自然會不同程度地表現出對政府信息公開的不配合。

（二）政府信息公開的內容比較狹窄

很多公開的信息都是正面信息，而很少聽到或看到有關政府的不足、失誤等“負面”信息公之于眾，對這類信息的處理遮遮掩掩、避實就虛，形式主義比較嚴重。特別是缺乏諸如財政、政府招待費、公務用車等關鍵性政務信息的公開。例如：2011年中央部委公開“三公”支出，雖已超過規定期限一個月，但仍有十幾個部門沒有公開。而已公開經費的部門，有不少是濫竽充數、應付了事。從公開的賬目來看，簡陋粗略，民眾從中并未獲知多少有用的信息。從省級層面來看，2013年7月，國務院要求省級政府全面公開其省級三公經費，但各省級政府在公開時間上相差很遠，有的時間相隔幾個月之久。在已公布三公經費的省份中，有16個省只公布了三公各項的總數[2]57，從這些簡略的數字中公眾很難判斷三公消費是否合理。這種信息實際內容公開的不全面很容易使公眾產生懷疑。此外，在信息公開的實際操作中，政府部門使用自由裁量權的空間過大，各種諸如以“信息不公開”“信息不屬于本部門公開范圍”“涉及國家秘密，不予公開”“內部管理信息”“不宜對外公開”等為理由拒絕公開成為最大問題。在政府信息公開中行政機關擁有較大的自由裁量權，這使得對公民知情權的維護難以落到實處。

（三）政府信息公開相關法律的缺失

1.公民知情權保障在憲法層面的缺失。憲法作為保障公民權利的宣言書，是人民權利得以實現的基礎，具有國家最高的強制力，是一切法律制定的依據。所以，無論對哪一種權利，憲法的保護力度都是最大的。但是，通觀我國憲法，雖然有關于公民基本權利的規定，卻沒有關于公民知情權的直接表述，知情權在憲法中只是一種隱含性的權利，僅能從以上條文中體會到知情權的內容，憲法并沒有對其明確確認，這對以后信息公開制度的立法依據或是救濟制度的建立，都是一個重大的缺陷。

2.《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）立法層次較低。盡管《條例》是推行政府信息公開歷程中全國第一部法律文件，在信息公開領域是目前效力層級最高的法律依據，雖然《條例》旨在保障公民知情權，但是《條例》在立法位階上，仍只是由政府單方制定的行政法規，要低于作為法律的《保密法》和《檔案法》。一方面，在主體范圍上，它無法涵蓋黨的機關、權力機關和司法機關的信息公開;另一方面，由于其低于法律的立法層級，是政府自己遵守自定的規則，在秘密的認定上，《條例》受制于《檔案法》與《保密法》的規定，導致政府信息難以公開，也不利于社會的廣泛監督。

（四）政府信息公開監督救濟的實效性不強

依申請公開的作為救濟手段的行政復議與行政訴訟，實施效果并不理想。行政復議是政府機關內部的監督，在具體的行政事務中，由于種種原因致使各級政府以及政府部門間存在著信息隔膜，因此，要想對爭議信息有個全面的了解是十分困難的。另外，《行政復議法》中沒有明確包含可以接受復議的具體行政行為有信息公開之爭，而且對于合法權益沒有設置標準明確的認定。這樣，在實際操作中，公民獲得救濟的范圍明顯縮小，公民知情權的救濟大打折扣。

行政訴訟是公民通過司法途徑維護自身權利的重要渠道。但是《條例》嚴格限制了公民行政訴訟的資格：“一是只能針對具體行政行為申請行政訴訟;二是具體行政行為侵害的是其合法權益才能申請行政訴訟;三是與本人生產、生活、科研等特殊需要無關的政府信息，可以不予提供。”這一規定嚴格限制了申請人資格，將大多數行政信息公開訴訟拒之門外。即使被法院受理，在當前司法地方化的現狀下，行政訴訟往往受到政府機關的干預影響，加上法院判決執行難，最終使得作為救濟渠道的行政訴訟作用有限。

三、促進公民知情權保護與完善政府信息公開制度的途徑

（一）培養維護公民知情權的政府信息公開的價值取向

確立基本的價值取向是任何制度建設的先決條件，保障公民知情權應是建設政府信息公開制度的基本價值追求。首先，要樹立正確的信息公開理念。政府應當認識到，它之所以在信息的收集和保存方面具有優勢，是人民賦予它權力的結果。政府有責任向公眾公開信息，公眾有權利依法獲取政府信息。因此，政府應保障公民知情權的行使，正確理解政府職責和權力的來源，以增強政府工作人員的信息公開意識。其次，要轉變“輕公開重保密”的思想。政府及其工作人員要深刻認識到信息公開的重要性，要意識到主動公開政府信息、賦予并保障公民知情權不是政府的恩賜和政績，而是政府應履行的法定義務。公民理應在知情中獲得擁有的各項權利。最后，要培育公開的政治文化。只有當公開的政治文化內化于政府公務人員以及社會公眾內心深處的時候，才能實現這種文化的默認并對信息公開行為進行支配，使人們自愿遵守法律，忠實執行制度，公民知情權才能得以很好的實現。

（二）健全政府信息公開的法律法規

明確公民知情權的憲法地位。目前知情權已具備憲法確立的基本條件。一是從知情權的發展過程來看，它作為一種基本人權，已得到普遍的認可，具備了進入憲法層面的權利條件。二是公民知情權只有通過憲法層面的確定，才能對其他制度的建構提供指導，為保障知情權的相關具體制度的落實提供憲法依據。在憲法中給予公民知情權地位以明確規定，這種法律保護是對公民知情權的最高保障。當前，我國知情權保障方面的條文、法規等執行力不強，對知情權保障的力度遠遠不夠，一個很重要的原因是缺失憲法層面的依據。通過公民知情權入憲，能夠為公民知情權保障體系打下合法性基礎。

加快《政府信息公開法》的立法進程。在這部法律中，首先要明確信息公開的例外事項，列舉出例外情形，以防不公開的范圍被隨意擴大。同時把制定信息公開法與修改保密法、檔案法結合起來，對公民知情權與國家秘密、商業秘密、隱私權的界限進行詳細界定，政府機關不能以保密作為搪塞實際問題的理由。其次，政府應最大限度放寬公民參與信息公開在主體資格上的限制，給公民申請獲知政府信息的權利，不應以“相關具體的利益主體”作為理由來剝奪公民的知情權，讓公民能根據自身需求依法申請信息，不因資格問題而被取消應有的知情權。

（三）完善政府信息公開的權利救濟制度

改革原有的行政復議救濟制度，在各級政府中成立一個獨立于政府部門的信息公開委員會，該委員會對被復議機關提供的證據材料進行審查，之后把審查結果反饋給行政復議機關，即建立政府信息公開委員會審查制度。這樣可以糾正政府機關在行政復議過程中侵犯公民知情權的行政行為，充分發揮行政復議在公民權利救濟中的作用，保證信息公開行政復議程序的公正性和獨立性。當前，我國行政訴訟的受案范圍只限于侵犯當事人財產權和人身權的具體行政行為，而政府信息公開既包括了依當事人申請公開，還包括行政機關主動公開的具體行政行為，政府主動公開的信息又是最大量的，那么這些不針對特定人的信息會影響甚至侵犯不特定人的合法權益，嚴重阻礙對公民知情權的司法救濟。為此，國家應將有關政府信息公開的所有相關行政行為列入行政司法審查的范疇，使公民在認為政府的信息公開行為侵犯到自身利益時就能提起行政訴訟，最大程度維護公民的知情權。另外，地方法院的財政、人事等要與地方政府分離，同時在各大區設立巡回法庭，與行政區劃相分離，破除政府對司法機關的干預。此外，政府信息公開的司法救濟還要保證其執行性。司法救濟的完善與否是構建政府信息公開制度中至關重要的一環，也是深刻的社會變革。

（四）發揮公民社會組織在信息公開中的作用

公民社會組織是推動政府信息公開建設和公民知情權實現的重要力量，如美國1999年的《信息公開法》、2000年的《反垃圾郵件法案》和2005年的《個人數據隱私與安全法》的出臺就是各類社會組織強烈呼吁、積極參與影響的結果[3]39。公民社會組織可以通過自身的影響力將公民的知情訴求反映到國家政府部門，可以代表公眾參與法律法規和決策的制定，并能及時反饋政策實施的效果。目前我國已有不少要求政府信息公開、保障公民知情權的社會組織，如消費者協會、注冊會計師協會、律師協會、各種咨詢鑒定組織等。但因為立法的缺失、體制的不完善以及自身組織建設等因素，這些社會組織很難形成強大的推動力，離真正成為公民利益的代言人還有一段距離。因此，國家應大力發展各類公民社會組織，鼓勵他們積極行使知情權，同時國家要在具體的制度設計上體現對公民知情權的保護，加大對這些社會組織的培養和扶植的力度，更需要在相關的立法層面進行完善并給予嚴格規范。一個規范化、組織化、整體化的社會組織與公民個體的行為方式相比，在申請信息公開方面，更能打破政府對信息的壟斷，對政府信息公開實行更有力的監督，使保護公民知情權成為民主政治的必然要求。

參考文獻：

[1]Padover，Saul.ED. The Complete Madison[M].New York：Harper，1953.

[2]尹彥文.當前三公消費治理中存在的問題及對策[J].中北大學學報：社會科學版，2014（5）.

[3]孫普玲.我國公民知情權及其實現研究[D].西安：陜西師范大學，2012.