競爭政策與金融消費者保護研究

柯心

摘 要：金融危機后，歐美日等國對競爭政策態度的轉變，以及各國金融消費者保護格局的建立，引發了我國對金融消費者保護的思考。雖然我國尚未有直接定義金融消費者的法案，然而在《消費者權益保護法》中對于消費者有明確規定。因此，在現有法律規定范疇內，我們只能將金融消費者作為消費者的一種類型，使其借用消費者的概念，并在金融領域有所延伸。即消費目的為滿足個人或家庭的生活需要，消費對象為金融機構提供的商品或服務，消費主體為個人投資者這三個要素的自然人。

關鍵詞：競爭政策；金融消費者；立法保護

中圖分類號：F832.0 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0182-03

一、金融消費者保護的現狀及立法缺失

（一）金融消費者析解

2000 年，英國頒布《金融服務和市場法案》（Financial Services and Markets Act 2000），法案中以立法形式確定了“金融消費者”的法定概念。①1999年，美國《金融服務現代化法》則對“金融消費者”定義為“以個人、家庭成員或家務目的而從金融機構得到金融產品或服務的個人”。

雖然我國尚未有直接定義金融消費者的法案，然而在《消費者權益保護法》中對于消費者有明確規定。②因此，在現有法律規定范疇內，我們只能將金融消費者作為消費者的一種類型，使其借用消費者的概念，并在金融領域有所延伸。即消費目的為滿足個人或家庭的生活需要，消費對象為金融機構提供的商品或服務，消費主體為個人投資者這三個要素的自然人。

（二）現狀與立法缺失

如上所述，我國當前對于金融消費者保護尚未有專門的法律法規，其核心保護依據為《消費者權益保護法》，其余相關規定散落在各部金融法案中，如《證券法》、《保險法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》以及由各監管機構制定的規章制度。這些法規在日趨復雜的金融環境和不斷發展的金融市場中，對金融消費者的規制與保護顯得力不從心。

首先，金融消費者保護的適用性不強。相較于發達國家出臺單獨保護金融消費者權益的做法，國內現有監管體制和行業自律體制都缺乏對金融消費者的關注，以至于權利受損時，其往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業的消費者保護機制。這種做法一方面給現有法律適用帶來問題，另一方面也激化了金融機構與消費者之間的矛盾，導致金融機構的聲譽受損。其次，監督管理機構職責規范不夠明確。證券、保險等各個法案分別就監管做出規制，平級法案之間協調不足，上下位法之間甚有沖突，或者是同等效力的法律法規相互重疊交叉，要么監管重復，要么監管真空，使金融機構和金融消費者均無所適從，監管機構往往也因為缺乏明確的執法依據而“無所作為”，嚴重影響了法規的權威性。再次，相關法律法規法律效力層次較低，操作性和指導性欠缺。最后，司法保護作為金融消費者的最后救濟手段，始終存在訴訟費用高、訴訟周期長、舉證責任難以及執行不到位等問題，很難有效保護金融消費者權益。

二、金融消費者保護與競爭政策的相互關系

（一）競爭政策的消費者標準

一直以來，競爭政策的核心目標在于實現市場競爭，其手段并不是通過限制競爭，相反是通過建立有序競爭來實現市場秩序。在經濟學范疇內，競爭政策是市場經濟國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本的經濟政策，在國家的各種經濟政策中占有基礎的、首要的地位，它被定義為所有那些為保護和促進市場經濟中的競爭而采取的行動措施、制定的法規條例和設立的監察實施機構的總和。競爭政策是以維護競爭機制的路徑最終提高生產效率和資源配置效率，增進消費者福利為宗旨。因此，競爭政策的消費者標準是以消費者福利為評判標準，即其購買壟斷產品或接受服務時，以對其（將）產生的后果為基礎建立的，也就是說，消費者是否受到或可能受到群體性傷害這一標準是競爭政策制定、執行、評價的重要依據。

（二）金融消費者保護與競爭政策的相互關系

1.金融消費者保護體現競爭政策目標的層次性

從競爭政策的目標程度來看可分為終極或直接目標。通過競爭政策使市場內大多數行業形成有效競爭，是競爭政策的直接目標。當前大多數發達國家把競爭政策的終極目標定位在維護市場秩序、提高資源配置和實現消費者利益上。競爭政策的終極目標必須在直接目標實現的基礎上才能得以實現。而其間消費者福利更是所有目標的真正落腳點。從操作性來看，實現消費者利益的最大化比實現經濟效率的最大化更加現實。消費者既是“轉嫁競爭損失的終端”，也是競爭政策的最終受益者。

2.金融消費者保護體現競爭政策目標的階段性

從競爭政策目標的階段性來看，以實施競爭政策所帶來的社會福利在長遠和近期階段相區別，不同階段目標在消費者群體和企業群體之間的政策倚重有所不同。從長遠看，消費者群體從社會福利的整體提高中獲得更多的好處是競爭政策的終極目標，也是其長遠目標；而在一定時期內，企業的發展必須得到重視，相應的，從近期來說，企業要在特定時期內從社會整體福利的分配中占據較多的部分。待到整體經濟實力有了顯著提升，競爭機制得到了體制、文化等多個層面的確立之后，競爭政策目標就會相應地進入新的階段，社會福利的分配則應當更傾向于消費者群體，消費者也將成為市場競爭最大的受益者。

3.金融競爭政策的目標在于保障金融消費者權益

作為最大的發展中國家，我國實施改革開放以來，國內金融競爭政策的建立和實施將有助于市場經濟的不斷深化，在金融業走向國際市場、參與國際競爭的過程中切實維護本國合法權益，在拓展金融市場的同時，保護國家經濟金融安全，進一步增強我國經濟金融的國際競爭力和世界影響力。中國金融在“走出去”的過程中必須具備強大的自主性和實力，這與國內建設具有吸引力、執行力和創新力的金融競爭生態環境不可分割。良好的金融環境會在積極推動金融市場有序競爭的同時，保障金融消費者權益。因此，金融競爭政策的健全完善顯得尤為重要。在制定法規的過程中引入新的銀行、證券、保險等市場主體，向金融市場注入新的競爭元素，激活市場競爭潛力是促進本國金融市場與時俱進，實現與國際市場對接的有效途徑。此外，反不正當競爭、反壟斷、金融機構市場退出等法律制度體系也要不斷完善，以實現規制金融壟斷行為，優化金融競爭環境，建立金融消費者保護制度的制度目標。

三、現有競爭政策對金融消費者的保護

（一）金融市場妨礙競爭行為損害消費者利益

金融市場中的壟斷或限制競爭行為不利于有效的金融資源配置。以一直被詬病的金融業霸王行為為例，其損害消費者利益的事實顯而易見。金融壟斷助長了權力尋租、貪污腐化，并最終損害金融消費者利益。近年來，國有商業銀行濫用市場優勢，新增多項收費，引起公眾強烈不滿；①此外，金融機構濫用主導地位，在交易過程中強制使用格式合同，侵害消費者知情權。

（二）現有競爭政策對金融消費者保護的導向

1.控制金融集團化及內部限制競爭協議

提供多元金融服務的金融集團一般是金融綜合經營和跨業經營即產融混合合并的產物。其多元經營目的是各業務間高度互補和金融資源共享，集團內部各個法律實體形成利益共同體。金融集團的資源整合給金融監管帶來重重困難，其在市場競爭中的壟斷優勢不斷擴大，給市場競爭秩序帶來潛在或現實威脅。金融集團往往通過限制競爭協議尤其是集團內部的限制競爭協議，以安排達到逃避競爭的目的。金融集團內部限制競爭協議具有隱蔽性，監管難度極大，根據“企業內部共謀理論”，有必要對金融集團內部成員企業之間的限制競爭協議進行必要的規制。②

2.銀行“太大不能倒”原則的終結

傳統的銀行業“太大不能倒”原則在2008年金融危機爆發后面臨越來越多的質疑與挑戰。“太大不能倒”原則最初是建立在銀行系統重要性與公共性基礎上的，從社會穩定角度上有其合理性。但該原則的適用同時帶來道德風險、破壞競爭、財政負擔等巨大負外部性。美國在《2010華爾街改革與消費者保護法案》中強調了大型銀行清算程序，作為美國金融市場放棄銀行“太大不能倒”原則的標志，并反映出美國銀行監管的由“系統風險優先”向“公共利益與系統風險并重”的價值取向轉變，然而這種轉變實質上體現的是消費者利益優先的價值取向。

3.現有競爭政策對金融消費者保護的導向

無論是控制金融集團化、破除金融行業內部限制競爭協議，還是銀行“太大不能倒”原則的終結，這些競爭政策都說明了現有競爭政策對于金融消費者保護是持有正面的、積極的導向。也就是說，現階段金融業發展已經到達一定規模，整體實力也有所提升，對于已經從經濟發展過程中謀取了福利的金融機構來說，促進建成金融業合理競爭秩序，一方面是金融市場進一步發展的內在需要，另一方面更是競爭政策對消費者福利的體現。

四、競爭政策對金融消費者保護的立法影響

（一）通過競爭政策協調效率與利益的關系

競爭政策的目標在于保護競爭、提高經濟效率、保護社會公共利益和消費者利益，這些利益通常是趨于一致的，然而在不同的時期可能存在沖突。一旦出現沖突，其法律實施則必須依照原則的引導和解釋。例如，當提高效率與保護消費者利益經營者發生沖突時，在多大程度上將獲得的經濟效率轉移給消費者，就需要在增強或減弱經營者提高效率的動機問題上進行權衡；當金融行業提高效率、促進發展，與保護金融消費者利益兩者發生沖突時，就需要對國家的競爭政策及其階段性目標進行明確定位。

目前金融市場中存在行業之間與行業內部的競爭，前者如證券、銀行、保險業甚至民間融資機構之間的競爭，后者則如國有銀行與商業銀行之間的競爭。良好的競爭能避免壟斷帶來的信息不透明、共謀、惡意定價、搭售等現象，提高金融市場的運行效率，使得金融資源得到合理配置，達到競爭的效果，最終實現保障金融消費者利益的目標。然而，過度的競爭也易帶來金融市場的動蕩，不合理競價使得金融市場效率低下，不利于市場的運行，最終損害的還是消費者的利益。由于我國執法體制的特殊性，存在著競爭執法與行業監管協調、執法機構之間的協調、行政執法與司法銜接等現象。這就尤其需要在競爭政策的統一影響下，協調金融市場效率與金融消費者利益保護的關系。

現階段的競爭政策在整個金融市場中也需要區別規范，一些成熟的行業或業務，如銀行的常規業務，應該加強競爭，實現保護消費者利益的終極目標，而證券、融資擔保等則首先以行業成熟為主。這并不是說這樣的領域需要金融消費者保護，而是說保護的力度和廣度應該是在競爭政策的導向之下，由競爭政策先來協調清楚效率與利益的關系之后，才是保護的具體措施制定。

（二）通過競爭政策影響具體保護標準和制度的確定

金融消費者有群體性的特點，區別于一般的個體消費者，而且關鍵在于其損失與加害行為之間因果關系的難以證明，因此在保護措施方面應該區別于一般的消費者保護。

金融消費者的利益屬于發散性正當利益，與一般消費者的指向性正當利益有所不同。所謂指向性正當利益，即某一消費者個體不受經營者有針對性地實施不正當行為侵害的利益，其本質是消費者個體所享有的受法律保護的私益。所謂發散性正當利益，即是某一范圍或地區或一定范疇內的消費者組成的集體不受相關經營者個體（或其聯合）發散性地實施不正當行為侵害的利益，其本質是由帶有某種身份歸屬（行業、地區等）標簽的不特定多數消費者所組成的集體即“群”所享有的受法律保護的公益。金融消費者利益與競爭政策所保護的消費者利益兩者屬性存在內在同一性，即“群”的特點，因此金融消費者保護制度的制定很大程度上取決于競爭政策的導向。

在金融市場競爭政策的導向下，金融消費者利益基于金融市場和金融產品的特殊性，保護過程中應該要注重“群”的利益，途徑就是建立集體維權機制直接保護發散性正當消費者利益，比如引入集體訴訟的制度。此外，由于群體越大，群體內部越難做到信息共享以及相互協調，因此與利益侵害方談判的成本也越大，所以可以在競爭政策的指導下減輕受害方的舉證責任。

（三）通過競爭政策約束行政性排除和限制競爭行為

競爭政策的忽視和漏洞會嚴重影響金融消費者的保護的力度。目前我國在維護市場競爭機制方面最嚴重的障礙是來自政府的反競爭行為。隨著市場化的深入，各種利益集團會為了避免失去特權而游說決策當局，從而影響政府部門制定反競爭的行政規定。

濫用行政權力排除和限制競爭行為主要是指通過政府制定行政規定維護或助長行業或企業在相關市場中的壟斷地位，同時還包括政府通過影響行業協會排除和限制競爭的行為。因此，通過競爭政策約束行政性排除和限制競爭行為，對金融消費者保護意義重大。比如說，在競爭政策中引入“競爭性審查制度”，即對行為，特別是抽象行政行為，進行以競爭法為視角的審查，賦予金融消費者對競爭規定提出建議甚至訴訟的權利，防止利益集團游說政府制定出不符合消費者標準的競爭政策。