新市民融入城市的法律制度思考

石振濤

當前我國城鎮化率已達55%，城鎮常住人口達到7.5億。這個群體數量驚人，包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口、城郊被征地和土地復耕等轉入城市的新市民，這些新市民對城市生活方式有著強烈的向往，但其角色地位、價值觀以及生產生活方式仍與城市居民有明顯的區分。這需要我們從法律制度上去思考，探索出一條法治道路，保障新市民能更快更好地融入社會，促進社會和諧發展。

一、新市民融入城市的困境

1.生活習慣隨意性大而適應性差。新市民進城后對城市生活習慣，包括飲食習慣，禮儀習慣，風俗習慣，這些生活習慣雖在不斷進步但適應性差。在小區里隨意丟棄垃圾、圈養雞鴨和大養烈犬、隨意破壞公共設施等不文明現象屢有發生。

2.人際關系障礙導致精神孤獨和寂寞感。可以說農村人進城后，人際關系網幾乎是一張白紙，無論是進城上學還是找工作、找對象，人際關系是必須要去面臨和要解決的問題。孤獨和寂寞感始終會充斥著他們神經，找不到歸宿感，甚至產生排斥心理。

3.治安事件多發，管理更加復雜。有新統計顯示，上海有72%以上的犯罪為非本地戶籍人口所為，杭州已經突破了90%，而深圳近10年來抓獲的犯罪嫌疑人和被犯罪侵害的對象中，非深圳戶籍的分別占到98%、95%以上，作案人員和受害對象“兩頭在外”的特點非常突出。

4.讀書難。一是上學難。二是輔導難。因為學生之間的在學業競爭大，大部分家長拿到孩子的作業經常傻眼，有些連小學作業無法指導和輔導，更別說初中、高中。所以想與城里人同一起跑線上并肩跑、領跑還真不容易。

5、住房難。住房始終是困擾新市民的一件大事。但農民進城打工的，要么買，要么租，要么住廠房。除去少數被征地農民，有回居房住。住房對大多數人來說太難。

6、就業難。就業是生存的根本，是創業的起點。新市民大多數無技術，往往依靠出賣勞動力謀生，很少有人敢于投資創業。每年新市民進城的就業形式都不樂觀。

總之，生活上不習慣、精神上郁悶、焦慮和找不到歸屬感、就業壓力大等問題長期伴隨新市民。

二、新市民融入城市難的原因透析

新市民融入城市生活，深層次看是一次文化大流動和社會大變革的過程。解決物質空間形態的城鎮化容易，解決人的城鎮化卻是真正的難點。

一是邊緣化的生存狀態。

新市民難以真正融入城市的原因，一方面是一些地方政府在征地拆遷中“要地不要人”的急功近利思想傾向明顯，搞區別對待，把進城的新市民當成負擔，忽視了人的城市化問題。這導致了對新市民融入城市相應的服務不到位和管理不科學，政策落實難。

二是歧視性的就業取向。

盡管國家出臺了一系列政策促進農民在城市就業，但地方政府對于農民市民化就業顯得態度曖昧，實際工作缺乏熱情，實行的政策排斥和抑制多，使得新市民在城市就業中一直處于競爭力的下風。

三是邊際性的文化認同。

文化認同是一個逐漸積淀的過程，不少新市民對自己的新身份缺乏認同，總認為自己不是真正的城市人，總覺得老市民對自己有歧視，因而造成心理上難有真正的社區歸屬感，這對新市民真正融入城市有著深層次的消極作用。

四是矛盾性的生活方式。

小農經濟思想在很多新市民頭腦中根深蒂固，他們對鄉土有強烈的留戀之情，不愿遵守許多城市規則，對交通擁堵、高樓社區、虛擬信息交往、鄰居關系陌生等城市現象難以接受，而偏重血緣或地緣性交往，這也加劇了新市民和所處城市的文化隔離，更易造成城市對農民的社會排斥，阻礙了市民化的進程。

三、讓新市民融入城市的法律制度探索

1.制定法律創新政策和體制，打破新市民融入城市的藩籬。

政府應該通過制定法律進行觀念創新、制度創新、機制創新，更多地為新市民創造各種條件，讓新市民能夠更方便地開展各種經濟社會文化活動。同時提供更完善的公共服務，對其從就業行為、社會參與、文明素質、遵紀守法等諸多方面積極引導，讓他們真正在城市扎下根來，從心底里增強對城市的認同感和歸屬感，必須依靠法律制度對他們的新生活做保障。

2.加大社會管理力度，“完善和創新新市民的管理服務”。

在制度管理方面，應該清理現行法律法規對新市民的戶籍制度、社會保障、人口就業和社會參與等方面的限制，加強調研創新服務；在社會管理方面，要積極探索農業富余勞動力的轉移路徑、新市民的勞動管理和權益維護；在政治管理方面，要加大新市民的思想政治工作、政治參與和綜合治理力度。在衛生醫療方面，社會工作者可以進行衛生保健宣傳和體檢、心理健康咨詢等，引導他們盡快適應城市社會。

3.完善社會保障法律體系，給新市民營造好的法制保障。（一）讓新市民享有就業指導和社會保障服務

（1）提供就業培訓服務。完善市、鎮、村（社區）三級人力資源和社會保障服務體系建設，方便新市民求職報名、查詢各類人力資源和社會保障信息。為新市民開展職業能力培訓和指導，推薦合適崗位，提供職業介紹服務。

（2）提供任職資格評定或考試服務。將新市民視同本市戶籍人員，同樣參加專業技術的資格評定或考試以及職業（執業）資格或登記。

（3）扶持有創業意向的自主創業。宣傳創業優惠政策，推介投資少、風險小、見效快的創業項目。組織有創業意向的新市民免費參加創業培訓，協調創業指導專家現場指導。對資金周轉確有困難的創業者，給予小額擔保貸款，并按規定給予一定利息補貼。

（二）讓新市民子女享有優質平等的教育

（1）維護和發展新市民子女受教育的基本權益，新市民按計劃生育的子女，在義務教育階段接受優質、平等的教育。

（2）通過制度確保就近入學的原則。確保有就讀需求的新市民按計劃生育的子女入園率達100%、入學率達100%。

（三）為新市民提供公共衛生服務

加強新市民健康教育。定期開展常見病、多發病防治知識的宣傳教育，加強對新市民的心理關懷，提高新市民對常見病、多發病的防治能力，不斷改善新市民的衛生意識、心理狀況和健康行為，不斷提高新市民健康基本知識知曉率、健康生活方式與行為形成率。同時定期有針對性地做好新市民職業病防治工作，方便新市民就近獲得健康服務。

（四）獲得社會救助和關愛

（1）給予困難新市民同等救助標準。對新市民中因特殊原因造成生活困難的，給予與本市戶籍居民臨時救助標準一樣的救助。對因家庭遭受意外災害、本人或家庭成員患重大疾病致使基本生活發生困難以及子女上大學有困難的新市民，給予適當的經濟補助，幫助緩解生活困難。

（2）為經濟困難的新市民無償提供法律援助。經濟困難的新市民在請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇，請求發給撫恤金、救濟金，請求給付贍養費、撫養費，請求支付勞動報酬或者因勞動關系請求經濟補償、賠償的，因身體遭受嚴重損害請求賠償的、因遭受家庭暴力、虐待或者遺棄要求變更或者解除收養、監護關系等屬于法律援助范圍的事項方面有需求的，當事人可以通過向法律援助機構申請而獲得法律援助。

（3）為部分新市民提供項目救助。對失去生活能力、患重大疾病（癌癥、白血病）的新市民以及困難新市民子女入學可提供項目救助。

（五）為新市民提供方便的戶口管理

按照轄區管理的原則，落實“來登記、走注銷”的要求，進一步規范和落實新市民管理和服務責任。轄區內凡使用新市民的用人單位，都要明確專人負責新市民的管理服務工作。對實際居住已滿1年、簽訂無固定期限勞動合同、有合法固定住所（指購買了商品房，含按揭房、二手房，并取得合法產權證明；或具有產權證的自建房；或單位分配給職工長期租住并有合法公有房屋租賃證明）的新市民，按照自愿的原則，可辦理落戶手續。

4.以完善社會教育體系為重點，在提升新市民素質中加快他們的角色轉換進程。

建立健全新市民的社會教育體系，以促進其現代性素質和人格健康全面發展，使其成為懂文明、會技術、尚科學、愛城市的合格市民。在不斷增進新市民對城市社會的認知與認同中，促進城市與城市人的和諧發展。

5.設立新市民服務中心

有了組織，才找到家，新市民有困難時應該有地方解決。因此，建議設立新市民服務中心。為新市民提供的服務有：法律政策咨詢、就業創業指導服務、社會保險服務、困難救助、子女入學、居住等引導服務。