我國(guó)地方政府決策中公民參與的改進(jìn)與完善

李慧云

【摘要】我國(guó)地方社會(huì)治理正面臨著社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張、社會(huì)矛盾高發(fā)、新媒體快速發(fā)展和價(jià)值觀多元化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式一直存在以剛性穩(wěn)定、單向決策、行政管制、單一思維和運(yùn)動(dòng)式治理為特征的內(nèi)在缺陷，忽視了現(xiàn)代社會(huì)治理中的動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)、民主協(xié)商、法治手段、綜合治理和制度變革。為此，我國(guó)地方政府必須從多個(gè)層面推進(jìn)社會(huì)治理方式的轉(zhuǎn)變：以“以人為本”的價(jià)值觀為引領(lǐng)，創(chuàng)新社會(huì)治理的理念；以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建社會(huì)治理的協(xié)同體系；以公民參與為突破口，建立民主協(xié)商機(jī)制；以改變干部的思維方式為切入點(diǎn)，創(chuàng)新社會(huì)治理的手段和方式；以透明化為著力點(diǎn)，強(qiáng)化社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】地方政府；社會(huì)治理；制度化治理；公民參與；法治思維；民主協(xié)商

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式。這是在黨的文件中第一次使用“社會(huì)治理”這一概念，具有重要的理論和實(shí)踐意義。我國(guó)的社會(huì)治理是黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)和公民之間通過(guò)相互協(xié)同、民主協(xié)商、凝聚共識(shí)，在法律和制度的框架下協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)節(jié)社會(huì)心態(tài)、化解社會(huì)矛盾的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在主體層面，社會(huì)治理呈現(xiàn)多元化的特征，它是黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人之間相互依賴(lài)和合作的過(guò)程；在權(quán)力運(yùn)行層面，社會(huì)治理是各主體之間的網(wǎng)絡(luò)化、多向度的互動(dòng)過(guò)程。在治理方式層面，社會(huì)治理更注重運(yùn)用法治、透明和責(zé)任等方式來(lái)協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維護(hù)公眾權(quán)益，化解社會(huì)矛盾。本文將分析我國(guó)地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式中面臨的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會(huì)管理模式的內(nèi)在缺陷和原因，并提出一系列對(duì)策建議。

一、我國(guó)地方政府社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變面臨的挑戰(zhàn)

1.社會(huì)結(jié)構(gòu)緊張的挑戰(zhàn)?！吧鐣?huì)結(jié)構(gòu)緊張”（Social Structure Strain）這一概念是美國(guó)社會(huì)學(xué)家默頓首先提出的，它是指社會(huì)文化所塑造的人們渴望成功的期望值與社會(huì)結(jié)構(gòu)所能提供的獲得成功的手段之間產(chǎn)生的一種嚴(yán)重失衡狀態(tài)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，國(guó)家通過(guò)人事和戶(hù)籍制度對(duì)社會(huì)進(jìn)行嚴(yán)密的控制，整個(gè)社會(huì)處于高度的同質(zhì)化狀態(tài)，人們享受著平均主義的大鍋飯和鐵飯碗，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的地位與位置相對(duì)穩(wěn)定，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)壓力和緊張感，社會(huì)活力也因此喪失。

2.社會(huì)矛盾高發(fā)的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)產(chǎn)生了劇烈的結(jié)構(gòu)性摩擦，社會(huì)矛盾此起彼伏。各地高發(fā)的動(dòng)拆遷矛盾、征地糾紛、勞資糾紛、環(huán)境沖突、企業(yè)改制矛盾、執(zhí)法沖突以及歷史遺留問(wèn)題等牽制了地方黨委和政府的大量精力。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)矛盾主要是基于經(jīng)濟(jì)利益的不平衡而引發(fā)的，公眾所提出的訴求目標(biāo)主要指向的是經(jīng)濟(jì)利益。但是，隨著我國(guó)社會(huì)形勢(shì)日趨復(fù)雜，群體訴求心態(tài)更加復(fù)雜多變，公眾的訴求也更加多元化。部分群體除表達(dá)物質(zhì)利益訴求外，一些權(quán)利方面的訴求也被激活，呈現(xiàn)出物質(zhì)利益訴求與權(quán)利訴求相互交織的態(tài)勢(shì)。利益訴求主要表現(xiàn)為利益受損群體追求基本的民生保障、征地補(bǔ)償款、動(dòng)拆遷補(bǔ)償款、拖欠工資以及各種賠償款等要求。權(quán)利訴求是指公眾在一系列政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的權(quán)利，例如選舉權(quán)、知情權(quán)、決策參與權(quán)、公平享受基本公共服務(wù)的權(quán)利等。近年來(lái)，我國(guó)各地不斷反復(fù)重演的民眾反對(duì)地方政府的PX項(xiàng)目事件，其背后折射出的深層次問(wèn)題就是民眾高漲的參與熱情與地方政府決策封閉化之間的尖銳矛盾。

二、地方政府傳統(tǒng)社會(huì)管理模式中存在的問(wèn)題與原因分析

1.重剛性穩(wěn)定，輕動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)。剛性穩(wěn)定是指地方政府以追求絕對(duì)穩(wěn)定為目標(biāo)，在社會(huì)矛盾化解中受靜態(tài)穩(wěn)定思維的影響，片面注重突發(fā)事件的處置速度和力度，甚至為維護(hù)穩(wěn)定不惜代價(jià)。剛性穩(wěn)定以壟斷政治權(quán)力為目標(biāo)，以僵硬穩(wěn)定為表象，以國(guó)家暴力為基礎(chǔ)，以控制社會(huì)意識(shí)和社會(huì)組織為手段。動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)則要求把社會(huì)矛盾看成是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的必然現(xiàn)象，對(duì)其產(chǎn)生的原因進(jìn)行客觀分析和前瞻思考，通過(guò)厘清各職能部門(mén)的職責(zé)，對(duì)法律、政策和制度進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，防范和化解社會(huì)矛盾。

2.重單向決策，輕民主協(xié)商。單向決策是指地方政府在決策過(guò)程中主要依賴(lài)“自上而下”的權(quán)力運(yùn)作，而排斥“自下而上”的公民參與和利益表達(dá)過(guò)程。在我國(guó)地方政府決策過(guò)程中一般采取如下程序：決策動(dòng)議——分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)——部門(mén)牽頭——調(diào)查研究——聽(tīng)取意見(jiàn)——形成初步報(bào)告——部門(mén)審議——政府常務(wù)會(huì)議或常委會(huì)決定——社會(huì)公開(kāi)。

3.重行政管制，輕法治手段。受計(jì)劃時(shí)代傳統(tǒng)社會(huì)管理思維模式的影響，我國(guó)地方政府還習(xí)慣于以行政思維來(lái)管人、管事、管物。一些地方干部認(rèn)為社會(huì)管理就是管理者依靠權(quán)力或威懾力，通過(guò)行政措施來(lái)約束、限制被管理者?，F(xiàn)代社會(huì)治理則要求運(yùn)用法治思維和方式增強(qiáng)社會(huì)活力、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、保持社會(huì)秩序。當(dāng)前，我國(guó)的地方干部主要是采取行政手段進(jìn)行社會(huì)治理，運(yùn)用法治思維和方法治理的能力仍然十分薄弱。

三、地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式的對(duì)策建議

1.以“以人為本”的價(jià)值觀為引領(lǐng)，創(chuàng)新地方政府社會(huì)治理的理念。社會(huì)治理涉及協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、化解社會(huì)矛盾等，各個(gè)方面都是圍繞廣大人民群眾的切身利益展開(kāi)的，必須始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，真正把人放在社會(huì)主體的地位上，不斷實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，充分調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。一是確立“包容性治理”的理念。包容性治理是指各種利益相關(guān)者能參與、影響治理主體結(jié)構(gòu)和決策過(guò)程，公平分享政策結(jié)果、治理收益和社會(huì)資源，各種利益相關(guān)者的利益能得到尊重和保障的公共治理。它包括治理結(jié)構(gòu)、治理程序、結(jié)果和收益的包容性。

2.以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，構(gòu)建地方政府社會(huì)治理的協(xié)同體系。社會(huì)治理的協(xié)同體系是指為達(dá)成某個(gè)目標(biāo)，政府內(nèi)部職能部門(mén)之間以及政府和社會(huì)之間進(jìn)行聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)、合作和協(xié)商的過(guò)程。近年來(lái)，信息技術(shù)革命日新月異，云計(jì)算、下一代互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)革命不斷取得突破性進(jìn)展，數(shù)字城市、智慧城市、智慧社區(qū)等概念風(fēng)起云涌，以前所未有的速度推動(dòng)人類(lèi)生產(chǎn)生活的轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理的變革。地方政府在轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式過(guò)程中要善于運(yùn)用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)，整合各部門(mén)分立的信息系統(tǒng)，為上下級(jí)之間的垂直指揮和部門(mén)間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)，構(gòu)建社會(huì)治理協(xié)同體系。

3以透明化為著力點(diǎn)，強(qiáng)化地方政府社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力機(jī)制。地方政府轉(zhuǎn)變社會(huì)治理方式是對(duì)其自身的一場(chǎng)深刻變革，在這一過(guò)程中地方政府既是改革的主體，也是改革的客體。一般而言，社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力來(lái)自外部社會(huì)需求的推動(dòng)、社會(huì)矛盾的倒逼、新技術(shù)的應(yīng)用以及地方政府內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)層的自覺(jué)。但是要持續(xù)發(fā)揮這些動(dòng)力機(jī)制的作用，只有將地方政府的社會(huì)治理放在開(kāi)放透明的環(huán)境下，置于公眾的監(jiān)督下，才能從根本上消除地方政府內(nèi)部體制和利益因素的制約，從而破解地方政府“為自己動(dòng)手術(shù)”的困境。一是公共服務(wù)透明化。地方政府要把提供公共服務(wù)的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、流程、時(shí)限和結(jié)果通過(guò)公開(kāi)欄、服務(wù)卡、辦事指南、服務(wù)熱線(xiàn)、網(wǎng)站平臺(tái)、媒體、微博和微信公共賬戶(hù)等方式及時(shí)公開(kāi)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)溝通。二是權(quán)力運(yùn)行透明化。提高權(quán)力運(yùn)行的透明度，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，權(quán)力運(yùn)作的自由裁量權(quán)空間就會(huì)縮小，就難以有更多的機(jī)會(huì)搞權(quán)力謀私。

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)政府加快社會(huì)治理變革，改變社會(huì)治理方式，提升社會(huì)治理能力，對(duì)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提高政府治理質(zhì)量，密切黨群關(guān)系都具有十分重要現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)治理的變革不是一蹴而就的，在探索中還會(huì)遇到各種困難、挑戰(zhàn)和挫折。只要各級(jí)地方政府把握大局，因地制宜，堅(jiān)定不移，不斷探索，現(xiàn)代社會(huì)治理格局一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

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