事業單位實施養老保險制度改革的難點思考

胡敏　庹祖明

摘 要：機關事業單位養老保險制度改革是一項破冰之舉，如何實施操作備受關注。分析事業單位實施養老保險制度改革的難點，提出如何完善養老保險法律法規建設、分類實施職業年金制度、疏通籌資渠道等問題，試圖對破解養老保險制度操作難點提供些許參考。

關鍵詞：養老保險；改革；難點

中圖分類號：F840 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）03-0098-03

2015年1月，國務院發布《國務院關于機關事業單位養老保險制度改革的決定》（國發[2015]2號），將機關事業單位實行的退休制度和企業實行的養老保險制度的“雙軌制”并軌。這一改革，集民心所向，有利于統籌推進城鄉養老保障體系建設，有利于促進機關事業單位深化改革，有利于逐步化解機關事業單位和企業退休人員“待遇差”的矛盾，更好地體現制度和規則公平。

一、事業單位實施養老保險制度改革的可行性

近年來，國家穩步有序推進事業單位綜合配套改革：一是完成事業單位崗位設置管理和聘用工作，實現事業單位由身份管理向崗位管理的轉變。事業單位根據按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理的原則，確定具體崗位，明確崗位等級，實行競爭上崗，聘用工作人員，簽訂聘用合同，工作人員享受相應的工資待遇。二是完成績效工資實施工作。所有事業單位在清理、規范津貼補貼的基礎上，實施績效工資制度，單位績效工資實行總量控制管理，這是繼2006年工資改革后完成的又一次影響全國的工資制度改革。三是完成事業單位分類工作。事業單位由原來承擔行政職能、從事生產經營活動、從事公益服務的三類事業單位變為只有從事公益服務活動的公益一類事業單位和公益二類事業單位兩類。公益一類事業單位承擔義務教育、基礎性科研、公共文化及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源。公益二類事業單位承擔高等教育、非盈利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源。

這幾項改革的順利完成，為事業單位實施養老保險制度改革奠定了基礎。

二、事業單位實施養老保險制度改革的難點分析

（一）工作人員不擁護改革

機關事業單位工作人員作為此次養老保險制度改革的受作用者，他們是不擁護改革的。雖然2號文強調應遵循“改革前和改革后待遇水平相銜接的原則”，雖然實施細則還沒有出臺，但基本可以肯定改革直接影響編制內工作人員的養老待遇，改革意味著他們原本可以擁有的較高退休費被大打折扣，他們體面的養老需求無法得到滿足，因此他們是不愿意主動接受由個人每月繳納養老費而且養老待遇可能降低的改革的。

（二）實施中利益難以平衡

各地養老保險制度改革實施辦法還在制定中。目前，工作人員最關心兩個問題：一是個人怎么繳費，二是退休后能領取多少養老金。2號文規定：“個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%。”這里的“繳費工資”怎么確定？改革前退休的“老人”采用老辦法發放退休費，改革對這個群體沒有影響。改革前參加工作，改革后退休的“中人”能領取多少養老金備受關注。實施事業單位養老保險改革，如何破解這兩個難題？

目前，事業單位工作人員工資規范為四個部分：崗位工資、薪級工資、津貼補貼和績效工資。前三項均按國家統一的標準執行，績效工資屬區域管理，實行總量控制，同類單位因地區差或占有的資源條件等因素允許有差異，由單位報送，按管理權限由省級及以下人社部門審核備案。績效工資分為基礎性績效工資和獎勵性績效工資。基礎性績效工資主要體現地區經濟發展水平、物價水平、單位類別、崗位職責和經費來源，按月發放。獎勵性績效工資主要體現工作量和實際貢獻，在考核基礎上按季度或半年發放。基礎性績效工資占績效工資比重為70%～40%，獎勵性績效工資占績效工資比重為30%～60%。公益一類事業單位的基礎性績效工資與獎勵性績效工資占績效工資總量比一般為7∶3，公益二類事業單位享有分配自主權，比例在規定的范圍內自定。養老保險制度改革后，崗位工資、薪級工資、津貼補貼和基礎性績效工資無疑是應當計入繳費基數的，但獎勵性績效工資是否計入繳費基數，如何計入，陷入兩難。

一方面，根據養老保險制度改革的規定應如實繳費，如果采用一刀切的辦法，要求所有事業單位把獎勵性績效工資計入繳費基數，結果是，同類單位中，績效總量水平高的單位會比總量水平低的單位繳費額度大，各類人員退休后養老待遇自然會更高，這是延續不公平。另一方面，如果要求所有事業單位把獎勵性績效工資不計入繳費基數，這又是執行不力，而且那些獎勵性績效工資比重大的單位會陷入各類同等條件人員繳費基數偏低，退休后養老待遇整體偏低的處境，這樣會產生怎樣的社會風險？

雖然2號文有明確的限高保底的規定，但這兩種情況引起的差距是不可忽視的。因而，事業單位工作人員繳費基數的確定需要結合現實考量。

2號文第4條規定，“中人”退休且繳費年限（含視同繳費年限）累計滿十五年，“按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短發給過渡性養老金。”從操作層面講，過渡性養老金設不設置地區差異？有沒有專業技術職務層次、年限的區分？如果均有，“待遇差”設置多大才合理？計發后如果養老金待遇低于同等條件的“老人”如何就高不就低？這些非常專業的工作怎么精算才能做到“中人”的養老待遇與“老人”平衡？

養老保險制度改革由“雙軌制并軌”就是為了實現社會的公平正義，如果改革因為法規制度的缺失或不完善造成不公正，這就違背了改革的宗旨。

（三）多方籌資難

機關事業單位實施養老保險制度改革，多方籌資難。機關事業單位在職人員和退休人員的比例也就是撫養比比企業高，實施養老保險制度后，社會保險機構資金壓力增大，同時隨著老齡化程度的加劇，社保機構將面臨前所未有的挑戰，而且機關事業單位工作人員參加社保后，養老基金的盤子越來越大，社會保險機構增值保值的壓力越來越大。改革后，財政部門依然是機關事業單位養老保險基金供款的主要渠道，巨額資金怎么籌措？事業單位中，公益一類事業單位單位部分繳費由財政籌集，公益二類事業單位單位繳費部分由財政和單位共同籌集。養老保險制度改革實施前，公益二類事業單位離退休人員的離退休費和在職人員的工資由財政支出，單位只負責籌集編制外人員工資和各項社會保險費用福利等支出。實施養老保險制度改革后，編制外人員工資和各項社會保險費用福利等依然由單位支出，編制內工作人員的保險費用將需要單位支出，這筆巨大的資金單位如何籌集？會不會有單位把改革成本轉嫁到工作人員（降低工資增長速度）或公眾（提高服務費）身上？

三、事業單位實施養老保險制度改革的建議

機關事業單位養老保險制度改革要獲得大眾的支持，一方面依靠輿論媒體的大力宣傳，因為改革的宗旨是實現公平正義和社會的和諧發展，另一方面更要以完善的法律法規制度作支撐，以此化解人們的憂慮，支持改革，參與改革。

（一）完善養老保險法律法規建設

為了更好地促進養老保險制度健康、可持續發展，建議盡快完善養老保險相關的法律法規建設，運用頂層設計，精細核算，建立有效的操作指導。

1.設置繳費基準線。針對事業單位工資結構特點和收入分配特點，運用頂層設計與精算，一是給事業單位不同類型、不同崗位人員設置繳費基準線，保障績效工資總量水平低的單位工作人員的利益。除了崗位工資、薪級工資、津貼補貼、基礎性績效工資計入繳費工資外，獎勵性績效工資也計入繳費工資。如果個人繳費工資低于繳費基準線的按基準線繳費，高于基準線的可以選擇更高標準的基數繳費。二是限高，即對那些績效工資總量水平高的單位，限制其績效工資增速，在一定的時期內使其總量水平控制在合理范圍。同時對那些績效總量水平低的單位，允許其加大績效工資增速，逐步提高其總量水平。這樣采取法制的手段可以避免事業單位工作人員因當前收入低而影響其養老待遇再次低于同等條件人員，也順應國民收入再分配時更加注重公平公正的原則。

2.精心設計“中人”過渡辦法。機關事業單位的“中人”是數量最大的群體，是事業單位的核心組成部分，處理好“中人”的養老待遇讓其不低于“老人”，改革才能順利推進。計發養老待遇取決于個人賬戶的本利和，但對于“中人”而言，更取決于“過渡性養老金”，因而確定“中人”養老待遇最核心的環節是精算“過渡性養老金”。建議過渡性養老金設置專業技術職務任職層級、年限等要素，選取足夠大數量的測算樣本，進行深入細致的模擬測算，運用強大的數據為“過渡性養老金”的科學性、合理性提供支撐，這是其一。其二，設定的“過渡期”的期限也應有明確的界定，“過渡期”內新老計發辦法對比，如何“保底限高”均要有明確的辦法 。其三，“中人”養老待遇的過渡辦法必須有很強的操作性，它的指向是唯一的，不是模棱兩可的，這樣避免在計發養老待遇時摻雜人為因素，違背公平公正的原則。

（二）分類實施職業年金制度

職業年金是指機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險制度的基礎上，建立的補充養老保險制度，職業年金單位繳費和個人繳費兩部分資金都計入職業年金個人賬戶管理。建立職業年金制度，一方面，有利于構建多層次養老保險體系，保障機關事業單位工作人員退休后的生活水平，使改革平穩過渡；另一方面，職業年金作為一種延期福利，可以吸引和留住優秀人才。

依據用工性質的不同，事業單位人員有編制內人員和編制外人員兩類，養老保險制度改革和職業年金辦法的相關文件都明確了適用的對象為編制內人員。編制外人員也是事業單位重要的組成部分，改革前因為缺乏相關的政策法規依據，一般按照企業參保的標準為這類人員繳納了社會保險費，但沒有實施職業年金。為了最大程度地緩解事業單位內部不同群體之間的矛盾，使改革順利進行，建議事業單位分類實施職業年金。首先對編制內工作人員實施職業年金。待編制內人員參保工作和職業年金制度實施穩定后，將職業年金的覆蓋范圍擴大，逐步將編制外工作人員納入到這一制度體系內，實現編制內外工作人員的養老待遇平衡。

（三）疏通籌資渠道

籌集資金唯一的辦法是開源節流，最重要的手段是開源。社會保險機構，一方面要對單位和個人的繳費應收盡收，另一方面要加強對結存基金的投資運營管理，將基金合理分配到風險較小的資本市場或國家基礎設施建設，以獲得長期穩定的收益，確保基金保值增長。財政部門要進一步調整和優化收支結構，加大社會保障資金投入。建議劃轉國有企業的部分利潤作為社保基金，共享經濟社會發展成果。公益二類事業單位養老資金的籌集，最有效的方法是“以質量贏得數量”，即不斷提高事業單位公益服務質量水平，以良好的質量取得市場的信任，獲取更多的資金；其次，必須節流。一方面提高在職人員的工作效率，嚴格控制使用編外人員，節省人員經費；另一方面減少單位內部不必要的開支，真正讓每一筆資金最大限度地發揮效用。

參考文獻：

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[2] 人社部副部長胡曉義就機關事業單位養老保險制度改革有關情況答記者問[EB/OL].中國網，2015-01-09.

[3] 周子薇.我國養老金并軌存在的困境及對策研究[J].市場周刊，2015，（8）：106-107.

[4] 機關事業單位職業年金辦法（國辦發[2015]18）[Z].2015.

[責任編輯 陳丹丹]