陽春播種，靜待花開

趙俊杰

4月21日，市十四屆人大常委會第二十八次會議表決通過了《上海市人民代表大會常務委員會關于區縣和鄉鎮人民代表大會工作的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）。這部法規的出臺既是貫徹落實中央、市委有關文件要求，對接上位法修改的重要舉措，也是規范和推進本市基層人大工作的現實需要。

黨的十八大以來，中央對于堅持和完善人民代表大會制度，加強人大工作特別是縣鄉人大工作高度重視。2015年下半年，中央下發“關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見”，全國人大常委會據此對地方組織法、選舉法和代表法等三部重要法律一并作了修正，市委也轉發了加強人大工作的有關文件。這些文件和法律對于加強基層人大工作提出了一系列新要求。另一方面，隨著上海社會治理體系的不斷創新和管理重心的逐漸下移，區縣和鄉鎮兩級承擔的任務越來越重。在這樣的新形勢下，如何充分發揮區縣、鄉鎮兩級人大的作用，就顯得尤為重要。縱觀此領域的地方立法，目前上海市僅有一部1995年制定的關于鄉鎮人大工作的若干規定，對于區縣人大工作的立法尚處于空白。因此，亟需重新制訂一部涵蓋本市區縣和鄉鎮人大工作的地方性法規。

強化組織機構這根“主心骨”

區縣、鄉鎮人大是基層國家權力機關，擔負著憲法和法律賦予的重要職責，任務繁重，但有的地方還存在“牌子大、人員少、兼職多”的現象，與所承擔的工作任務不相匹配。在新形勢下加強區縣、鄉鎮人大工作，組織機構的建設和人員的配備無疑是關鍵所在。

一是提高了區縣人大常委會組成人員名額上限并提出專職比例要求。根據地方組織法要求，《若干規定》明確，區縣人民代表大會常務委員會組成人員為十五至三十五人，人口超過一百萬的，常務委員會組成人員不超過四十五人。其中，常務委員會專職委員比例應當達到百分之五十以上。

二是健全了區縣人大及其常委會的機構設置。為加強區縣、鄉鎮人大工作力量，推動人大工作專業化、經常化，根據地方組織法和中央、市委有關文件要求，結合各區縣的實際情況，《若干規定》明確，在區縣人大設立法制、財政經濟、內務司法等專門委員會，在區縣人大常委會設立辦公室等辦事機構和預算、人事代表等工作機構，還規定各區縣人大可以根據工作需要設立其他專門委員會和常委會辦事機構、工作機構，給予區縣一定的空間和彈性。同時，對工作力量的配備和工作職責等也作了比較清晰的表述。

三是賦予了鄉鎮人大主席團閉會期間的明確職責。閉會期間的活動安排得怎么樣，直接關系基層人大工作的效果，但鄉鎮一級人大僅在會議期間設有主席團，在閉會期間沒有常設機構。盡管各地都有一些探索和實踐，但是缺乏法制層面的依據和規范。新修訂的地方組織法賦予了鄉鎮人大主席團在閉會期間一定的職權，《若干規定》結合本市實際，對鄉鎮人大主席團的組成和職責作了細化。比如，增加了鄉鎮人民代表大會主席團的人數及上限：一般為九至十一人，鄉鎮人大代表名額超過七十名的，主席團人數不超過十三人。又如，明確了鄉鎮人民代表大會主席團在閉會期間每三個月至少召開一次主席團會議，以便于鄉鎮人大依法履行職權。同時，規定了鄉鎮人大主席團在閉會期間的十三項職權，厘清了鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大主席、副主席的職責，并較好地回應了鄉鎮人大閉會期間的工作由誰組織、如何開展的問題。

四是增加了有關鄉鎮人大的機構和人員的規定。《若干規定》首次明確提出在鄉鎮人大設立辦公室（代表聯絡室），辦公室（代表聯絡室）主任的人選由鄉鎮人民代表大會主席團提名，鄉鎮人民代表大會通過。工作機構的設立和工作人員的充實，必將為更好地發揮鄉鎮人大的作用、加強人大代表的履職服務提供組織保障。

五是明確了在全市街道設立人大工作委員會。《若干規定》根據地方組織法的要求以及近年來本市各街道設立人大代表聯絡室的工作實踐，首次明確了區人大常委會在街道設立人大工作委員會，作為常委會的工作機構，其組成人員由區人大常委會依法任免。街道人大工作委員會承擔代表聯系社區和選民、報告履職情況、履職登記等服務保障工作，根據區人大常委會的委托，辦理監督、選舉、視察、調研等工作，并且每年向常委會報告工作。

抓住開好人代會這個“牛鼻子”

人大行使法定職權，主要是通過會議的形式，在充分審議的基礎上，依照法定程序作出決定。開好人大會議，是人大依法履職的重要保障。在實踐中，部分地方，尤其是鄉鎮一級，有時存在會議召開不及時、會期過短、主要會議文件臨近大會時才送到代表手中，不利于代表充分審議等問題。

為此，根據地方組織法和中央有關文件的要求，《若干規定》對于區縣、鄉鎮人民代表大會舉行的次數、會期等內容作了規定。明確區縣人民代表大會會議每年至少舉行一次，會期一般不少于三天。鄉鎮人民代表大會會議一般每年舉行兩次，會期不少于一天。如有選舉事項，會期應當適當增加。《若干規定》還就提高會議質量提出三方面明確要求，一是在會議的準備上，要求區縣和鄉鎮人民代表大會代表應當加強調查研究，為參加人民代表大會作準備；二是在文件送達的時限上，要求人民代表大會會議舉行的三日以前，應當將會議的主要文件送交與會代表；三是在對待會議的態度上，要求代表應當認真準備和出席會議，并圍繞議題審議發言。因病或者其他特殊原因不能出席的應當提前請假。

規范基層人大工作的“家常菜”

《若干規定》中有將近三分之一的條文對區縣、鄉鎮人大的重要工作做了規定，其中既含有規范性文件備案審查、預決算審查等內容，與區縣人大設立法制、財政經濟、內務司法等專門委員會和常委會預算等工作委員會等內容相呼應，也包括監督、重大事項決定權和人事任免以及代表工作等重要事項。考慮到各區縣、鄉鎮的實際情況不盡相同，對于重要事項的理解也有差異，因此，在《若干規定》中對于這些內容均采取留有一定余地的寫法，允許區縣、鄉鎮結合各自工作實際，進一步作出相應的規定，并在今后的工作中大膽探索、總結。另外，加強區縣人民代表大會常務委員會、鄉鎮人民代表大會主席團與代表、選民和人民群眾的聯系、加強國家機關與代表的聯系以及代表履職服務保障等內容，鑒于上位法和本市其他地方性法規中已有明確要求，《若干規定》只是作了原則性規定，避免重復立法，也符合“若干規定”的體例特點。

可以預見的是，隨著《若干規定》的正式施行，將進一步夯實本市基層國家權力機關的基礎，為今年下半年將在全市范圍開展的區縣、鄉鎮兩級人大代表換屆選舉工作提供法制保障，為推動本市區縣、鄉鎮人大工作和建設在新時期再上新臺階提供重要助力。