晏安瀾與民國初期四川地區的鹽務改革

余杰

摘要：民國初期，四川地區進行了數次鹽務改革。這些改革方案迥異，均對傳統的鹽務管理造成了沖擊。其中，晏安瀾主導的改革，其設計最為周全，考慮最為細致。但由于各種復雜的原因，晏安瀾的改革也以失敗告終。不過，對其評價應該更為謹慎。

關鍵詞：晏安瀾；民國初年；四川；鹽務改革

中圖分類號：K258

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9864（2016）-03-0064-06

辛亥革命后數年，被目為“棼如亂絲”的舊鹽務體系在全國范圍內受到了猛烈沖擊。革命黨人活躍的江蘇、浙江、廣東、四川等南方鹽產地區發起旨在廢除“專商引岸”制度，實行自由貿易的鹽務改革。盡管四川率先實施被認為符合近代中國鹽務發展方向的改革，但成效甚微。之后，由四川鹽運使晏安瀾組織實施的“運鹽公司”不僅難逃“規復舊制”之嫌，而且受到多方責難。由于英國人丁恩（W.RichardDame）所主持的以廢除“專商”為核心的鹽務改革推動了中國鹽務近代化，所以歷來對民初四川鹽務改革的評價不高。不過，丁恩與晏安瀾所處的位置不同，其實施改革的出發點和歸宿也大相徑庭。因此，對民初四川鹽務改革的評價應該更為謹慎。

一、“廢引”語境與鄧孝可的激進改革

傳統鹽政所實施的“產鹽有定場，銷鹽有定地，運鹽有定商”這一壟斷性專賣制度直到清末依然沒有太大改觀。按照制度設計，食鹽的運銷采用“引岸制”。即食鹽銷售區主要按行政區劃而定，通常以產鹽所在省為主兼及相鄰省區。商人須向政府注冊，獲得戶部頒發的“引票”，并完納稅額后，才能組織運輸和銷售。由于這一制度所產生的專擅、腐敗、走私、稅賦轉移、鹽質低劣等弊病，使得自晚清始就不斷有人呼吁改革鹽法，要求廢除引岸。

晚清時期，四川總督丁寶楨所推行的“官運”改革成為加強“專商引岸”制度的重要舉措。改革在初期成效良好，不僅使得食鹽滯銷問題得以極大改善，而且為政府創造大量稅收。然而，這一改革在后期因為多種形式的腐敗、重稅等原因陷入嚴重困境。另外，“官運”所劃定的銷岸，及其受到限制的價格形成體系，實際上有利于保護落后地區的中小鹽商，這一改革還越來越多地為勢力雄厚的大鹽商所反對。

辛亥革命后，維持舊鹽法的政治基礎不復存在，四川鹽務處于新的調整時期。時任四川“鹽政部長”的鄧孝可實施了較為激進的改革方案，宣布“推倒官運，破除引岸”，并準“自由販運，就場一稅之后任其所之”。該方案旨在完全取消“專商”，廢除引岸，實施自由貿易。改革實施后，迅速將四川原有的鹽政格局徹底打破。然而，改革并沒有按照鄧孝可所設想的方向發展。由于四川局勢較為混亂，在省府控制下的產鹽區域只有川北、資、簡等少數地區。這些地區不僅食鹽的生產規模不大，在引票的份額中所占比例較小，稅收十分有限，而且鹽稅也被業者自行削減。

鄧孝可的改革對于四川鹽產巨頭如富榮、川東等地區的生產和經營影響較小。但這些地區卻在“破岸”改革的標榜下，實施著真正的自由貿易。這一激進改革還試圖將不同地區的稅率均一化，更使得過去在“引岸”制度中實行的差別稅率不復存在。川鹽由于原料、制作方法以及運輸條件不同，成本差異極大，執行統一稅率的結果使得成本高昂者難于與成本低廉者競爭。另外，一稅制后不僅使得過去稅率較低地區的鹽商擁有更大的利潤空間，而且也造成這些地區的食鹽得以全面進入過去不曾進入的地區銷售。鄧孝可的改革還導致川鹽在滇黔等主要銷售地區嚴重滯銷，個別地區的銷售下降到常年水平的六成。

在最為關鍵的鹽稅環節，改革的成效更是令人失望。改革導致川省鹽稅收入一度低至300多萬兩，僅相當于前清時期最高峰的一半。改革還致使多方利益失衡，本期待從改革中獲益的中小鹽商和食鹽消費者，也由于改革配套尚未跟進，站到了改革的對立面。另外，由于地方政治不靖，又缺乏強有力的官方支持，改革難以在安定的環境下有序推進。僅僅四個月時間，鄧孝可就被迫宣布辭職，四川鹽務自此進入各自為政的混亂時期。

二、晏安瀾的“復舊”與“開新”

前憲政編查館參議，并曾主持清末全國鹽務調查，已屆63歲的陜西人晏安瀾在1913年11月被任命為四川鹽運使，受命出掌川省鹽務。晏之所以被委以重任，不僅是因為他曾參與前清度支部鹽政新章程的制定工作，熟悉傳統鹽務，對鹽務中的積弊了解甚多，還因為中央希望他能迅速扭轉川省鹽稅大為跌落的財政困境。此時，鹽稅收益已經成為袁世凱政府償還善后借款的抵押品，而川省鹽稅在全國的鹽稅收入中一直占有重要位置。

晏安瀾接任后的當務之急是如何迅速充裕川省鹽稅，挽救損失。由于鄧孝可所實施的自由貿易改革收效不彰，恢復舊制自然成為考慮對象。不過，如果仔細考察晏安瀾的改革設想，就不難發現晏氏改革并非只是簡單的“復舊”。他所強調的重點在于理順傳統引岸制度中的各種關系，并將這些關系置于相對寬松的貿易環境之下。并且由于豐裕鹽稅是晏安瀾的主要目標，因此這一改革將向如何增加稅收方面傾斜。

晏安瀾一開始就不主張在四川實行完全放任的自由貿易。與那些缺乏經驗的鹽務管理者不同，晏安瀾并不諱言“專商引岸”制度的合理成分，雖然專商“割握一、二縣，或數縣，或一縣之數村，巡丁密布，禁網森羅，民間動輒觸犯，敢怒而不敢言”，但是“變通之可也，消滅之則不可也”。如果不顧現實，隨意廢除“引岸”，涉嫌用強制手段破壞市場秩序。并且“運道各有便利，民食各有習慣，其中有天然之引岸，未可以人力強為破除也”。無論是“就場征稅”，還是“就場官專賣”，都不能沒有商人的參與。既然需要商人，即“不能禁其繼續營運。無專商之名，未必即無專商之實。未可以官法強為消滅也”。

對于一度被視為挽救鹽務危機的自由貿易，晏安瀾并非遽然否定。他舉出其他地區實施自由貿易后的各種困境，旨在說明不同地區實行自由貿易的條件差別很大，特別強調在四川地區推行該辦法的特殊困難：“四川行之，則于國、于民、于商三者，均不利焉。何者？奉天鹽行東三省，而吉林、黑龍江皆辦官運。河東鹽行晉、陜、豫三省，而陜西}胃北十九州縣，及河南汝州等處亦辦官運，已非完全就場征稅之法。云南則欲辦官運以救之，而苦于成本之難籌，故事不果行。此皆已往之成跡，可為現在之前車者。”

關鍵在于奉天、云南這些地區的鹽務，在“前清時代均未加意經營者，其法甚疏，無足置論”，河東地區則雖實行“就場征稅”，但“每年晉、豫、陜三省均有一定之引額，仍與綱法無以大異”。因此“其運鹽者，除官運外，雖日民販，而箕裘相承，實與專商無甚大異”。但是如今“四川之就場征稅，則大商猶是也，而引額全無矣。名日‘場稅，實則‘關稅耳”。在很多已經實行“就場征稅”的地區，其實也有一定數量的“引額”，而四川完全取消“引額”的做法，在晏安瀾看來并不可取。

雖然，川省鹽務協會代表孫榮“規復引岸”的主張，遭到北京財政部“大加申斥”，原來的專商都對恢復舊制心灰意冷。不過，晏安瀾卻堅持認為“無專商可也，無定岸、無引額不可也。有定岸而不分岸，與無定岸同；有額引而不分引額，與無額引同”。恰在此時，晏安瀾劃定“分岸”、設立“定額”的計劃得到四川都督胡文瀾的支持。同樣出于對鹽稅的渴望，四川都督胡文瀾表示“化官鹽為商運，就各廠之鹽定各廠銷路，使指認引、納稅各專其責。雖無引岸之名，隱收引岸之利”，并批評“財政部于川省情形或未深悉”。在召集各廠的鹽商代表商議新的改革方案后，晏安瀾主持的四川鹽務邊、計、濟楚廠岸公司終于得以成立。

“師其意，而不泥其跡”，設立足以取代“官運”的運鹽公司是晏安瀾改革的真正核心。正如晏安瀾所言，疏解四川鹽務困境的一大關鍵是理順產、運、銷三者的關系，其中以“運”最為重要。事實上，“四川鹽運使”這一全省最高鹽務官職正是以“運”來命名的。晏還認為想要對鹽務進行有效治理，比較可行的辦法要從“運”務上考慮，而不宜干涉“產”“銷”二者，因為“運鹽無法，則產者無所歸，銷者無所受”。某種程度上，晏安瀾的確在沿襲“官運”的思路，抓住食鹽運輸的中間環節，從而也就成功的實現對食鹽流通的控制。

如果說“師法”官運是對舊制的尊重，那么“公司”的設立則主要著眼于創新。一方面，晏雖然承認“官運”是改善四川鹽務困境的良方，另一方面他也指出“官運”存在“與民爭利”的弊病。按照晏的設想，組織數量眾多的運鹽公司將克服“官運”的壟斷行為，“若以多數運鹽之公司，代惟一無二之官運，似官運猶有可議，而公司轉無可議也”。另外，運鹽公司還將在原引額定銷的基礎上，便利商民貿易。更為重要的是能夠實現和“官運”一樣的稅收保證。在晏安瀾看來，由于受到監管和約束，那些被認可成立的運鹽公司還能發揮平抑鹽價的作用，平衡逐利行為下產生的地區失衡，以及照顧中小鹽商的利益。而這些是實行自由貿易難以產生的好處。公司的另一大好處在于將迅速收復由于自由貿易而損失殆盡的邊、濟楚各岸，使川鹽重新贏回廣大的滇黔、湘鄂市場。實際上，只有恢復實現對這些地區的食鹽銷售，川鹽才有可能真正創造大量的稅收。

盡管運鹽公司與“官運”看似存在不少的相同之處，比如劃定銷岸、為引額設立限度，甚至確定稅收基數都是以“官運”時期的數據作為基礎。但是就組織公司本身而言，晏的改革已經為四川鹽務打開新的發展方向。與“官運”相比，公司必須有足夠的資本作為保證金方能成立，公司的收益狀況不僅取決于所獲得引額的多少，而且還取決于其銷售情況，這將增加公司的經營風險。由于多家公司的加入，過去為“官運”所獨占的市場也被迫引入競爭，這在削弱壟斷的同時，還能保證稅源，不啻是一石二鳥。晏安瀾提醒那些對運鹽公司說三道四的人：“竊維今日中國之鹽務已經抵押外債，非尤夫昔日中國之鹽務也”，而“今日之川鹽，亦非尤夫昔日之川鹽也。故居今日而論川鹽，必以對外為重然，欲對外必先治內。”運鹽公司顯然是“治內”之良策。

如前所述，晏安瀾改革的著眼點是增益稅收，因此運鹽公司至少在以下幾點上可以為稅收提供保障。首先，由于公司根據“引額”購鹽時將先行完稅，因此基本的鹽稅收入不與公司銷售情況發生關系。其次，公司的設立必須達到一定的資金門檻，因此不用擔心公司因為銷售不佳而出現資金危機，并轉嫁到鹽務管理機構和地方政府頭上的問題。再則，由于公司先期的投入不菲，因而公司無牟利動機驅使的可能性較小，鹽稅收益的持續增加更有保證。

單純依靠組織運鹽公司，并不足以實現四川鹽稅令人稱羨的成績。整頓運務也只是恢復四川鹽務的起點。鄧孝可的激進改革之所以成效不彰，除了“引岸”遭到破除后導致食鹽滯銷外，最大的問題就是嚴重依賴“引岸”而存在的等差稅率也被破壞。事實上，食鹽無從銷售固然是稅收衰落的重要原因，然而應征之稅難于征足，也是稅收難裕的原因之一。更為嚴重的是，如果不解決稅率問題，就算運鹽公司成功實現銷售回升，也無法兌現征復630萬兩舊稅的承諾。因此，晏安瀾不得不在極力推動運鹽公司的同時，著手對鹽稅稅率進行重新修訂。其實，修訂稅率也符合設立公司的初衷。他曾寫信給財政部鹽務署長龔心湛坦露心聲：“查川場自改辦就場征稅后，稅則既減，稅額亦絀。欲復舊額必須加稅，欲加稅即不得不辦公司。蓋加稅之事，施之無數之散商則甚難，施之有數之公司則較易也。”此番的稅率改訂計劃以“等差稅”為本，對邊岸“每肋攤加十二文”，計岸“每攤加九文”，票鹽“每肋加稅六文”。如果以“以錢一千九百文作銀一兩”，且按照“四萬二千三百”原引以及試銷“八千”引進行銷售的話，將在一年內實現兌現“規復”舊額的目標。

晏安瀾的這一攬子改革，首先得到四川省政府方面的支持。四川都督胡文瀾去電，對晏氏的改革深表贊成，相信這一改革勢必將為四川帶來新的豐裕稅收，他還對晏的行事作風表示佩服。因其由英人丁恩所主持的全國鹽務改革計劃尚未出臺，中央方面對晏氏的川省鹽務改革計劃并沒有多少發言權，實際上認可晏的方案。四川境內的鹽商普遍對晏的改革持觀望和謹慎支持的態度。不過，由于改革實施后將會對部分在自由貿易下獲利的鹽商構成稅收方面的威脅，因此晏氏的改革計劃也將面臨挑戰。

三、晏安瀾改革的失敗及其分析

不幸的是，晏安瀾的改革并沒有維持太久，大約一年后“運鹽公司”停辦，改革也隨之結束。晏安瀾所推行的“公司專營”制度之所以短命，很大程度上與主持全國鹽務改革的英國人丁恩的反對有關。一向主張實行“就場征稅”和自由貿易的丁恩，著眼于革除傳統鹽務的弊病，力圖用釜底抽薪的方式完成對中國鹽務近代化的徹底改造，建立起符合近代稅收制度的鹽稅收人體系，并以此確保被用于擔保外債的鹽稅能夠及時足額償還債權國。

在丁恩所調研的地區中，四川成為重點考察的對象。在提交給國務院的報告中，丁恩力主在四川推行自由貿易，并極力反對晏安瀾所實施的“公司專賣”：“四川鹽政則極屬重要，非僅財政上有重要之關系。且當時所擬組織運鹽公司之計劃，與中國政府將來之政策有密切之關系。”由于丁恩的目標是將自由貿易向全國推廣，如果能夠在自由貿易推行艱難的四川地區率先實施，將會有助于在全國實現這一目標。

四川鹽務改革背后的中外之爭也一定程度影響了晏安瀾改革的順利推進。袁世凱政府簽署的善后大借款合同不僅將鹽稅用于外債抵押，而且也導致鹽政主權部分落入外人之手。根據大借款條款要求成立的鹽務稽核所成為地方鹽政的重要掣肘。由洋員控制的包括人事、財政等方面的困難，嚴重制約著晏安瀾獨立的進行改革。

部分大鹽廠的反對使得晏安瀾的改革很難持久。正如晏安瀾自己分析的那樣，鹽務改革必須產運銷三管齊下，相互配合，方能奏效。縱觀晏的改革，也僅僅在運輸上作出了改變。產和銷，尤其是產的部分，晏安瀾很難有所作為。因此，才會出現晏安瀾所抱怨的富榮大廠借“外人”反對自己的情形。這些大廠之所以反對晏的改革，并不是對自由貿易情有獨鐘，而是運輸公司一定程度上恢復了“官運”價格管控和差別稅率。

晏安瀾改革的實施環境成為改革能否成功的重要因素。自1915年6月始，改革實施僅半年后，受袁世凱復辟影響，“護國戰爭”爆發，川滇一線成為戰爭破壞的主要地區，川省鹽務改革受到直接沖擊。由于軍事行動，部分被劃定的引岸地區無法開展貿易，使得受到沖擊的鹽商選擇抵制改革。北京政府財政當局的權力之爭明朗化后，支持自由貿易的力量占了上風，公司專賣突然失去最強有力的支持，晏安瀾苦心孤詣的改革一年后被宣布失敗。

四、余論

對當時的四川鹽務主政者來說，無論是“就場征稅”，還是“公司專商”，都帶有一定新舊之爭的意味。“就場征稅”所代表的內容不一定是“新東西”，但當時支持自由貿易的主張更容易獲得多數人的好感，至于“公司專商”則難以在新時代的輿論中獲得普遍認同。然而，這一顧及現實的變通方案并非一無是處。對四川的財政收入來說，這兩種選擇之間并沒有明顯優劣，誰能保證并增加稅收，或許對地方利益而言，誰就是更好的選擇。只不過“專賣”的名聲太臭，更由于丁恩所代表的自由貿易被認為是“近代中國鹽務改革的發展方向”，晏安瀾所苦心孤詣設計的變通方案才“死于非命”。

如何評價晏安瀾的改革，涉及到如何對待民國初年“新舊”之爭的問題。民初四川鹽務改革的例子，很好地說明了在激變時代的近代中國社會“新”的強大，以及“舊”的弱小。與鄧孝可、丁恩的改革方向比較而言，晏安瀾的方案較為保守，但不容忽視的是晏的改革是在丁寶楨“官運”改革基礎上的發展，并且由于在改革設計中注意到了如何“讓利于民”，這也使得晏的改革更具可行性。

民初四川鹽務改革的啟示在于近代中國改革的方向應該是“合理化”抑或“近代化”。或許這兩者本身并不存在沖突，但在近代中國亟待變革的大語境下，某些改革的目標被簡單的定義為“近代化”過程，而近代化又簡單的等同于西方標準。盡管川省鹽務改革不能視同單純的中外之爭，但晏安瀾的改革方案合理之處難獲認同，卻較為清楚的反映了這一傾向。盡管晏安瀾的“公司專商”被廢止后，四川鹽務進入所謂自由貿易時期，但實際的貿易狀況卻不容樂觀。由于缺乏穩定的市場環境和充分的市場競爭，加上缺乏穩定政府的有效調節，四川鹽務的發展進入新的混亂時期。這不僅是軍事派系混戰所帶來的惡果，部分也與該地區鹽務改革的不成功有關。

（責任編輯：鄧軍）