倫理思考視角下負責任行政人員行為準則

李娉

【摘要】組織環境中公共行政人員的角色問題一直是研究行政倫理學的焦點之一，受到學界的廣泛關注。建設服務型政府大環境下對公務員隊伍提出了更高層次的要求，重讀《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書對于建構新時期行政人員的職業道德與自律意識有借鑒意義。整體來看，該著作對行政人員個體倫理自主性的強調、對責任沖突的分析以及負責人行為框架的構建都有突出的貢獻。作為庫珀教授的代表作，該著作對于公共部門的人力資源管理，公務員隊伍建設具有諸多啟示。

【關鍵詞】行政倫理；行政責任；負責任行政人員；行為準則

20世紀60年代以前的行政倫理理論模式偏重于研究政策制定者的倫理道德問題，以及行政管理中的倫理價值，學界也逐漸重視行政人員在行政倫理鑒定和質疑行政決策的標準，傳統的依靠習慣倫理和道德的理論模式逐漸瓦解。20世紀70年代新公共行政學派的出現，認為行政管理者的倫理標準應與對社會核心價值的承諾相一致，同時也重視了倫理標準對于決策的重要作用，并提出了行政人員責任的概念。1991年在猶他州帕克城召開的第一次“政府倫理大會”討論了倫理學與組織控制，（董禮勝，2014） 倫理學與自主控制、行政人員的倫理觀念與職業行為等，自此行政倫理學經歷了一個深入發展的時期。但是，以往的研究僅僅是偏重行政倫理的某一方面，比如：行政組織，抑或是行政人員，哪些因素會影響到行政倫理的實現呢？行政倫理實現的途徑究竟是怎樣的呢？它有怎樣的方案設計框架呢？這就是庫珀教授在《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書中闡述的內容，為具體的行為提供可行性的說明和捍衛性的辯護，使行政倫理學的研究更加系統。

一、行政倫理學的理論闡述

庫珀教授關于行政倫理學的描述上，力圖揭示根本性的重要假說以及它們是如何與行為相關聯的，以一種描述的方式來分析公共行政人員的倫理現狀，并提供了行政倫理學的系統分析工具。

第一，角色分離導致主觀責任與客觀責任的沖突。

基于后現代社會造成的行政人員角色分離情況，庫珀認為責任是重新建構行政倫理學的關鍵，而其可以分為主觀責任和客觀責任，客觀責任主要指來自外部的影響因素，而主觀責任與我們內心的觀念和想法相關。庫珀對于客觀責任的論述包括兩個方面：職責和應盡的義務，第一，公共行政人員最直接的責任，是對上級負責，貫徹上級的指示并完成任務，對下屬的行為負責，與科層制不同的是，庫珀強調上下級間決策信息的互通、磋商和協作。第二，對公民負責，庫珀提出行政人員要有能向公眾解釋自己行為合理性的能力；第三，對法律負責，擁護憲法并遵守公共行政管理角色的受托人性質（庫珀，2010：P75-76）。與客觀責任不同的是，主觀責任來源于我們自己的忠誠、良知、認同和價值觀，主觀責任的形成是一個社會化過程，作用于行政過程連續性的保持。（庫珀，2010，P84）

在實踐中的道德困境表現為：正式義務為導向的客觀責任和與之相反的內部價值觀為導向的主觀責任間發生的沖突。庫珀強調如果不能培養履行行政責任的能力，決議、法令等發展策略均難以實現（庫珀，2010：P97）。具體而言，表現為：權力沖突、角色沖突與利益沖突。在權力沖突中，我們面臨的是兩種矛盾的權力資源所帶來的兩種不同的客觀責任之間的沖突；角色沖突表現為行政人員的外部角色和組織內部角色；利益沖突中，處于公共行政職位的公民享有特殊的接近和進入政府的機會，（庫珀，2010：P102）這種權利帶來了不尋常的機會，因此也提供了為個人利益而濫用政府資源的誘惑，正如哈丁的“公用地悲劇”中提到的“每個牧民都奔向毀滅草原的最終目標，大家都在追求自己的最大利益”，利益沖突最直接的解決方法是法律，但也不能忽視倫理思考的作用。

第二，內部控制與外部控制都是化解責任沖突的途徑。

如何才能讓行政人員在面臨責任沖突時仍以負責人的態度來處理公共事務呢？庫珀認為一般有兩種途徑：內部控制和外部控制。外部控制常見的做法為：制定新的規則、制度，抑或是重新安排組織構成。庫珀認為其包括：倫理立法和倫理法規，其可以提供制度化的方案。（庫珀，2010：P149）。然而，規范的機制并不能替代責任感，庫珀這里運用了美國公共行政學會（APSA）的例子，APSA為了培養成員的內部控制力，出版了一本小冊子，并在其會議上作為普遍的學習材料，這一培訓過程將私人利益和公共利益界分，避免了利益沖突，使成員能夠在相對獨立的環境中思考倫理準則問題（庫珀，2010：P158），內部控制也存在弊病，多元化的后現代社會中，行政人員的價值觀難以達成一致，因此，保持外部控制與內部控制的平衡、互相補充以增強控制力，實現制定的政策、行為標準與決策的價值觀相結合（庫珀，2010：P160）。

二、主要貢獻

《行政倫理學：實現行政責任的途徑》一書是公共管理學科的主要參考書目，該書內容詳實，對西方乃至世界的行政倫理學都有著深刻的影響，在諸多方面都有著貢獻。第一，系統的提出了行政倫理學的分析框架，為行政人員的具體行為提供了可行性的說明。長期以來，學界對行政倫理的研究局限于某一細節，例如是對抽象道德準則的研究，抑或是對行政人員行政決策標準與過程的研究，而庫珀教授從行政組織倫理、行政人員倫理、職業倫理等多方面提出了行政倫理學的分析框架。第二，提出了矯正責任沖突的方案設計。庫珀教授在書中并不回避責任沖突的問題，認為責任沖突的根源是角色沖突，表現為主觀責任和客觀責任，庫珀教授從內部控制和外部控制兩個方面提出了矯正責任沖突的方案，并使用了APSA行政倫理手冊的例子證明了內部控制的重要性，認為外部的制度監督要與行政人員決策的價值觀相一致。實踐中，應更加強調內部控制的作用，行政人員應通過自身職責的履行，對公民負責，履行“公仆責任”，而行政責任是在實踐中逐步形成的一種倫理意識，這就要求新時期中國的行政人員要在深刻理解國家、政府及行政機構制定法律、法規、政策的基礎上，對自身行政行為的善惡價值進行自我評價和自我修養。

參考文獻

[1]董禮勝，王少泉. 工具—價值理性分野下西方行政倫理學的變遷[J].中國行政管理，2014，01.

[2]庫珀.行政倫理學：實現行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2010.

[3]劉召.庫珀行政倫理理論初探[J].道德與文明，2010，01.