商洛市環(huán)保機構(gòu)改革的思考

摘 要：環(huán)境保護是一項基本國策，環(huán)保改革一項復雜的系統(tǒng)工程，內(nèi)容涉及方方面面，牽一發(fā)而動全身，本文從商洛市環(huán)保機構(gòu)現(xiàn)狀入手，分析了存在的問題，提出了具體建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；改革；思考

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明和環(huán)境保護工作提升到戰(zhàn)略高度，各級領(lǐng)導對環(huán)境保護愈加重視，習近平總書記、李克強總理多次對環(huán)保工作提出嚴格要求，新修訂的《環(huán)境保護法》更是體現(xiàn)一個“嚴”字。社會對生態(tài)環(huán)境更加關(guān)注和廣大群眾對解決環(huán)保問題的心情更加迫切，環(huán)保工作在面臨機遇的同時，也迎來了巨大的挑戰(zhàn)。特別是基層環(huán)保能力薄弱，市縣區(qū)基層環(huán)保部門機構(gòu)不健全，班子配備偏弱，編制嚴重不足，監(jiān)察監(jiān)測能力嚴重滯后，“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴重，極不適應(yīng)新形勢新任務(wù)新要求的壓力，環(huán)保機構(gòu)體制改革迫在眉睫。黨的十八大五中全會確定了省以下垂直管理這一重大環(huán)保制度改革，有利于增加環(huán)境執(zhí)法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和有效性，對克服地方保護主義和行政干預(yù)、提高環(huán)境執(zhí)法的公平公正性和執(zhí)法效力具有重要的現(xiàn)實意義。下面我就我市環(huán)保機構(gòu)改革工作談一些自己的理解和建議：

一、環(huán)保機構(gòu)現(xiàn)狀

商洛市環(huán)境保護局成立于1998年，是商洛市人民政府環(huán)境保護主管部門，2003年開始實行市級以下垂直管理，目前全市環(huán)保系統(tǒng)共有26個單位，其中市局機關(guān)內(nèi)設(shè)7個科室，局屬市環(huán)境監(jiān)察支隊、市環(huán)境監(jiān)測站2個副縣級事業(yè)機構(gòu)，局屬市環(huán)境宣教中心、市環(huán)境信訪投訴管理中心正科級事業(yè)機構(gòu)2個，正科級行政機構(gòu)7個（縣區(qū)環(huán)保局），副科級事業(yè)機構(gòu)14個各縣區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊、環(huán)境監(jiān)測站，全系統(tǒng)共有編制267人，行政編制61人，事業(yè)編制205人，其他編制1人，實有人數(shù)244人。干部身份161人，工人身份83人。博士1人、碩士10人，本科130人，專科85人，中專及以下18人。環(huán)保及相近專業(yè)43人，經(jīng)濟、法律專業(yè)56人，其他專業(yè)51人。副高4人，中級11人，初級及以下14人。全市環(huán)保系統(tǒng)人員結(jié)構(gòu)中，從身份看，工人占34%，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測兩支隊伍中工人占到70%左右。專業(yè)人才缺乏，尤其是環(huán)境專業(yè)人才急需解決。

二、工作存在問題

1.當前環(huán)保工作存在的突出問題

一是管理體制理順難。縣區(qū)政府對環(huán)保屬地管理落實不到位，主要表現(xiàn)在對環(huán)保工作的重要性認識有待提高，口號環(huán)保現(xiàn)象依然存在，沒有像抓項目、抓招商、抓經(jīng)濟那樣下狠力、下硬茬、出實招抓環(huán)保工作。

相關(guān)部門履行環(huán)保責任不到位。《環(huán)保法》賦予環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管職能，由于各機關(guān)部門的職責在基層政府上不明確，與環(huán)保工作相關(guān)的部門和單位不能主動履行職責，推諉扯皮、敷衍塞責。特別是環(huán)保部門既當“裁判員”又當“運動員”，尤其在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，一方面環(huán)保部門進行示范建設(shè)，一方面還要管理。既要監(jiān)管又要治污，這也是導致部門履職不到位的重要原因。

二是工作合力形成難。環(huán)保工作是一項社會系統(tǒng)工程，應(yīng)當實行“黨政同責、政府負責、部門履職、環(huán)保監(jiān)管、企業(yè)治理、公眾參與”的管理新機制，需要社會各級各方的共同努力。但總體來說，環(huán)保部門目前還在“跳單人舞”，工作合力還沒有真正形成。

三是環(huán)保資金投入落實不到位。我市貧困縣區(qū)整體連片，七縣區(qū)均為國家級貧困縣，經(jīng)濟落后，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要依靠礦山開采，工業(yè)生產(chǎn)和規(guī)模屬于粗放型，同時我市是國家南水北調(diào)水源涵養(yǎng)區(qū)，確保水質(zhì)安全是重要工作任務(wù)。隨著環(huán)保工作任務(wù)的不斷增大，地方資金根本無法完成日常工作，環(huán)保工作困難重重。

從中省到市縣對環(huán)保重大項目的投入嚴重不足，尤其像商洛這樣的貧困地區(qū)，市縣項目配套資金尤其難以落實，污染防治、農(nóng)村環(huán)境治理資金投入嚴重不足。企業(yè)的環(huán)保投入不足，環(huán)保設(shè)施欠賬較大，有的環(huán)保設(shè)施雖已建成但運行不正常，有的業(yè)主為項目審批而環(huán)評，項目審批后，環(huán)評束之高閣，沒有落實環(huán)評“三同時”制度，未批先建現(xiàn)象時有發(fā)生。

四是頂層設(shè)計與地方實際銜接難。十八屆三中、四中，五中全會都強調(diào)加快環(huán)保體制機制改革問題，目前頂層設(shè)計仍在調(diào)研、試點階段，雖然更加重視了法律法規(guī)和標準的制定，更加重視了環(huán)保的責任追究，但忽視了如何加強市縣基層能力建設(shè)。

五是環(huán)保隊伍能力提升難。基層環(huán)保部門辦公條件簡陋，環(huán)境監(jiān)察監(jiān)測裝備滯后，除洛南和鎮(zhèn)安外，其它縣區(qū)環(huán)境監(jiān)測站無監(jiān)測能力，缺乏專業(yè)技術(shù)型干部，人才引進渠道窄，隊伍能力素質(zhì)亟待提升。在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管上有死角，有盲區(qū)，在環(huán)境違法企業(yè)查處上還沒有真正做到鐵腕執(zhí)法。

2.機構(gòu)編制、隊伍建設(shè)方面存在的主要問題

一是班子職數(shù)偏少，配備不到位。目前市政府工作部門有18個部門為一正三幅配置，環(huán)保部門市縣區(qū)局班子配備一正兩副明顯偏少，各縣區(qū)局沒配備紀檢組長。難以落實縣區(qū)政府環(huán)境保護屬地管理責任，權(quán)責利不統(tǒng)一，系統(tǒng)干部不流動、沒出口，難以調(diào)動基層環(huán)保工作積極性，縣區(qū)政府難以整合資源支持環(huán)保工作，雖在鎮(zhèn)（辦）設(shè)有環(huán)保站（所），但由于職能過多、不專一，農(nóng)村環(huán)保工作任務(wù)職責難落實。

二是市縣區(qū)環(huán)保工作機構(gòu)不健全。市縣區(qū)無環(huán)境工程監(jiān)管機構(gòu)，無固廢管理機構(gòu)；同時，縣區(qū)無宣教、法規(guī)、投訴管理機構(gòu)，鎮(zhèn)辦無專職環(huán)保機構(gòu)。市上未成立大氣辦，也未成立大氣數(shù)據(jù)中心，要落實省上要求周報、月報，按季對標考核的要求，困難重重。

三是人員編制嚴重不足。全市環(huán)保系統(tǒng)共有26個單位，實有267名編制。市環(huán)保局僅18名編制，除過副縣級領(lǐng)導外，5個業(yè)務(wù)科室均為1人，無法承擔繁重的工作。多數(shù)縣區(qū)環(huán)保局因人員不足，無法設(shè)置股室，無法配齊班子，局機關(guān)只有拉用監(jiān)察大隊人員，又削弱了環(huán)境監(jiān)察工作。縣區(qū)環(huán)境監(jiān)測站丹鳳、鎮(zhèn)安、柞水各3名編制，商州5名，山陽、商南各6名編制，無法形成監(jiān)測能力。環(huán)境應(yīng)急市縣區(qū)只是在支隊、大隊掛了個牌子，人員還未配備齊全。六縣大氣自動監(jiān)測站、4個水質(zhì)自動站已建成，從2016年1月起實行月通報，但無運維人員。

四是人員結(jié)構(gòu)極不合理。目前，全市環(huán)保系統(tǒng)人員結(jié)構(gòu)中，從身份看，工人占34%，環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測兩支隊伍中工人占到70%左右，專業(yè)人才缺乏，尤其是環(huán)境專業(yè)人才急需解決。機構(gòu)不全，編制嚴重不足，隊伍結(jié)構(gòu)極不合理，與環(huán)境保護工作所擔負的繁重任務(wù)極不相稱，已經(jīng)成為嚴重影響和制約環(huán)境保護工作的主要因素。

三、幾點建議

長期以來，環(huán)保管理體制具有比較強的地方性和分散性，人員由地方任命，財政也來源于地方。這一體制在實踐中容易導致地方保護主義，對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督責任難以落實，也不利于統(tǒng)籌解決跨區(qū)域、跨流域環(huán)境問題。黨的十八屆五中全會和“十三五”規(guī)劃《建議》提出，實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。習近平總書記指出：“省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理，主要指省級環(huán)保部門直接管理市（地）縣的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)，承擔其人員和工作經(jīng)費，市（地）級環(huán)保局實行以省級環(huán)保廳（局）為主的雙重管理體制，縣級環(huán)保局不再單設(shè)而是作為市（地）級環(huán)保局的派出機構(gòu)。”這是環(huán)境管理體制的重大創(chuàng)新，旨在遏制環(huán)境管理中的地方保護主義，增強環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的獨立性、公正性，解決環(huán)境監(jiān)管失之于寬、失之于軟的狀況，提高環(huán)境監(jiān)管的有效性。這是對環(huán)保管理體制的一項重大改革，有利于加大環(huán)境治理力度、提高政府監(jiān)管效能、保證市場有效運作、加大追責力度、調(diào)動公眾積極性，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共同參與的環(huán)境治理體系。

1.理順管理關(guān)系

我認為環(huán)境保護機構(gòu)改革的中心是落實黨委、政府責任，強化環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管職能，在市級政府設(shè)定環(huán)保專員，監(jiān)督政府、部門履行環(huán)保職責，理順關(guān)系，從頂層明確政府相關(guān)部門職能，爭取必要職權(quán)，側(cè)重點是在宏觀層面找準自身定位。

2.落實部門職能，加強部門聯(lián)動

環(huán)保部門與林業(yè)、水利、交通、國土、公安、市政等多個部門職能相互交叉，分管部門之間關(guān)系不明確，根據(jù)新修訂的《環(huán)保法》明確政府職能，落實部門職能，加強部門聯(lián)動。尤其從頂層明確農(nóng)村環(huán)境整治、污水處理以及生態(tài)保護等職能主體，避免推諉扯皮。

3.增加人員

當前，環(huán)境管理和監(jiān)管執(zhí)法任務(wù)重，但環(huán)保機構(gòu)編制員額少、人手緊張，在全國范圍內(nèi)是一個普遍性問題。縣級環(huán)保局機關(guān)與其所屬的監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)的人員都是混編混用，局機關(guān)多數(shù)人員是從這兩個機構(gòu)抽調(diào)的。實行監(jiān)測監(jiān)察機構(gòu)垂直管理后，這兩個機構(gòu)與環(huán)保局機關(guān)不再是“一家人”，其在環(huán)保局機關(guān)工作的人員勢必要歸位，環(huán)保局機關(guān)如何正常運行將需要重新考慮。迫切需要解決監(jiān)測、監(jiān)察系統(tǒng)人員編制過少，要分層次具體到大縣多少人、小縣多少人，縣級環(huán)保領(lǐng)導班子中配備紀檢干部。理順環(huán)保體制機制，使環(huán)保機構(gòu)設(shè)置、人員配備、隊伍建設(shè)符合環(huán)保新任務(wù)的要求。

4.加大環(huán)保資金投入

加強軟硬件建設(shè)，使監(jiān)測、監(jiān)察隊伍能更好地為中央部署的環(huán)保任務(wù)服務(wù)。切實加強基層環(huán)保能力建設(shè)，提高環(huán)保系統(tǒng)工作水平。加大基層環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)測的資金投入，配備必要的執(zhí)法、監(jiān)測儀器。 爭取在環(huán)保專項資金的管理、分配上擁有發(fā)言權(quán)、決定權(quán)，扭轉(zhuǎn)環(huán)保部門不能監(jiān)督管理環(huán)保專項資金的局面，確保國家劃撥的資金用到實處、用出實效。取消中、省專項資金中市縣配套資金。

5.推進企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加強事中事后監(jiān)管

積極引導企業(yè)改變原有的發(fā)展模式，尋求更加經(jīng)濟、環(huán)保的經(jīng)營思路，盡早謀劃企業(yè)的升級轉(zhuǎn)型，創(chuàng)建綠色環(huán)境友好型企業(yè)，適應(yīng)國家環(huán)保政策的要求，積極主動的承擔保護環(huán)境的責任。與此同時，環(huán)保部門應(yīng)當建立健全事中事后監(jiān)管制度，強化監(jiān)管能力，確保環(huán)境保護工作成果。

作者信息：

呂國強（1963.5—），男，河南鄭州人，工程師，主要從事環(huán)保工作。

（作者單位：陜西省商洛市環(huán)境保護局）