農(nóng)村土地三權(quán)分置的監(jiān)管法律問題

段瓊

【摘要】目前，我國土地法律制度存在著一定的缺陷，已成為理論界研究的熱點問題。本文從農(nóng)村土地“三權(quán)分置”相關(guān)內(nèi)容概述著手，深刻分析農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管法律問題，為農(nóng)村土地法律問題提供參考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地；三權(quán)分置；監(jiān)管；法律問題

古人云：“民以食為天，食以土為根”，土地對于農(nóng)民來說是非常重要的，是人民的生活之本。按照我國的基本國情，農(nóng)村土地的安排是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。近些年來，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度的加快，農(nóng)村的土地制度結(jié)構(gòu)也悄然發(fā)生了變化。從土地所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分置”制度逐步調(diào)整為所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的格局，但當前中國相關(guān)法律對比尚未明晰，配套機制還不完善，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革仍面臨許多不確定因素。

一、農(nóng)村土地三權(quán)分置相關(guān)內(nèi)容概述

（一）三權(quán)分置的內(nèi)涵

“三權(quán)分置”是指形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。就“三權(quán)分置”的內(nèi)涵，不同學者從不同的角度進行了闡述。有研究者認為“三權(quán)分置”是對我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的延伸，是在農(nóng)村土地集體所有制的前提下，實現(xiàn)土地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的分置；還有研究者認為“三權(quán)分置”是我國土地改革中人地關(guān)系的變革。總之，理解“三權(quán)分置”的內(nèi)涵要把握好這幾點：一是從產(chǎn)權(quán)特性看，“三權(quán)分置”體現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)的可分割性，承包權(quán)具有準所權(quán)性；二是產(chǎn)權(quán)關(guān)系上看，“三權(quán)分置”是農(nóng)村土地集體所有的約束下，使農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各行其道；三是從制度變遷看，“三權(quán)分置”是在發(fā)展過程中由人地矛盾引起制度自上而下和自下而上的交替變遷作用。

（二）農(nóng)村土地三權(quán)分置的意義

有研究表明，“三權(quán)分置”被認為是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要誘致性因素。那么，提出“三權(quán)分置”的主要意義何在？筆者在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合自己的觀點，總結(jié)如下：一是通過農(nóng)村土地“三權(quán)分置”可以使農(nóng)村土地的關(guān)鍵權(quán)利經(jīng)營權(quán)釋放出來，更加有利于推動土地流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村土地的利用率，加快農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的進程；二是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨立開來，避免了農(nóng)民被承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)所束縛，為農(nóng)民的多元化經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件，糧食安全生產(chǎn)也得到了保障。另外，土地的經(jīng)營抵押有了支撐，使土地資本轉(zhuǎn)化成為可能，使農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利增加；三是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”可以使農(nóng)民在“三化”推進背景下有了更多的選擇權(quán)，有利于促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，推動農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”也是我國農(nóng)村土地改革的指南針，使農(nóng)村土地改革呈現(xiàn)新局面。

二、農(nóng)村土地集體所有權(quán)監(jiān)管法律問題分析

土地集體所有權(quán)是我國土地的監(jiān)管制度之一，是在農(nóng)村多年的改革中確立的使用制度。土地集體所有權(quán)制度不但推動了農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，而且更好地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。但在農(nóng)村土地的進一步的改革中，由于制度本身的原因，農(nóng)村土地集體所有權(quán)不可避免地呈現(xiàn)出“先天不足”，帶來一系列亟待解決的法律問題。

（一）土地集體所有權(quán)的權(quán)屬不明確

土地集體所有權(quán)的享有者是土地集體所有權(quán)的主體，是此項權(quán)利能夠?qū)崿F(xiàn)的關(guān)鍵所在。現(xiàn)有《土地管理法》、《憲法》以及《民法通則》都明確規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，但是究竟到底誰是農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表呢？立法和實踐都沒有明確。《憲法》第十條指出：“國家是城市的土地、法律規(guī)定農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地的所有者，其余土地屬于集體所有。”《土地管理法實施條例》第二條指出：“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地，國家依法征用的土地，依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地屬于全民所有即國家所有。”《土地管理法》第十條指出：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”從上述立法中我們可以看出三種主體，即村民小組、村農(nóng)民和鄉(xiāng)農(nóng)民集體。這些代表都是在表面上做文章，但其執(zhí)行中不是這樣的。一是鄉(xiāng)農(nóng)民集體在事實上是不存在的，因此法律規(guī)定的鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有，實質(zhì)上是無人所有；二是法律意義上的村民委員會作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表也是不成立的。《村民委員會組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”從這個法律條款可以看出，村民委員會不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。因為農(nóng)村集體土地權(quán)利使主體的層面存在缺陷，混亂不堪，所以按照法律規(guī)定指定農(nóng)村集體所有的是經(jīng)營權(quán)還是準行政性的管理權(quán)，不同專家各持己見。

（二）土地集體所有權(quán)限制過于嚴格

土地集體所有權(quán)是一種獨占性的權(quán)利。土地又作為一種非常重要的經(jīng)濟資源，同時擁有兩種特性，即公益性和私益性。因此，我國對此權(quán)利的行使也像其它國家一樣進行了一定的限制。《憲法》修正案第二條指出：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《民法通則》第八十條指出：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》第二條指出：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”從上述法律可以看出，首先，國家在土地所有權(quán)的出租、買賣、抵押以及其他形式轉(zhuǎn)讓等已禁止，致使農(nóng)村集體土地所有權(quán)是一種虛擬財產(chǎn)，沒有價格衡量標準；其次，國家對農(nóng)村集體土地的最終處分權(quán)進行了有效控制和掌握，要變更農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬只有國家才有權(quán)利，假如A鄉(xiāng)“農(nóng)民集體”所有的土地變更為B鄉(xiāng)“農(nóng)民集體”所有的土地，只有經(jīng)過國家允許，才能執(zhí)行。同時，國家對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的處分或土地征用補償都具有強制性，怎樣補償，補償多少，怎樣處分，處分方式等不體現(xiàn)、也不征求所有人的意見，只能服從國家意志。也就是說，國家限制了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和處分權(quán)能。從法律意義上講，已經(jīng)離開了財產(chǎn)所有權(quán)基本權(quán)能的范疇。

三、農(nóng)村土地承包、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管法律問題分析

目前，在許多農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理中存在眾多問題，比如狀況復(fù)雜、權(quán)屬爭議、產(chǎn)權(quán)不清等，引發(fā)了一系列的法律問題，阻礙了農(nóng)村土地管理的順利進行。就農(nóng)村土地承包、經(jīng)營權(quán)監(jiān)管存在的問題，主要歸納如下：

（一）土地承包、經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)不牢

在1999年的二輪土地承包中，少數(shù)村干部對承包政策操作不規(guī)范，落實不到位，村民之間，集體與個人之間土地遺留問題關(guān)系錯綜復(fù)雜，權(quán)屬信息不明確；致使有的村民不能及時拿到《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》，出現(xiàn)了“有證無地、有地無證、一地多證、一證多地、無地無證”等現(xiàn)象，帶來了許多棘手的法律問題。

（二）現(xiàn)行法律問題

我國現(xiàn)行《土地承包法》明確規(guī)定：土地承包期限為30年。《經(jīng)營權(quán)證管理辦法》又規(guī)定：重新頒發(fā)的《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》，土地承包期限應(yīng)符合《土地承包法》的規(guī)定，嚴禁借機調(diào)整土地。因此，不管是大小調(diào)整都與現(xiàn)行法律相違背。2013年的中央1號文件也明確指出：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度”。因而，在相關(guān)農(nóng)村土地法律制度完善之前，農(nóng)村土地承包實行長久不變，存在法律上的障礙。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)本身的問題

目前，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)、農(nóng)田地被建筑的大量占用、人口變動土地不變、農(nóng)戶之間私自互換土地等，有的地方農(nóng)民約定以村為單位，三五年對承包地做一次調(diào)整，導(dǎo)致實際土地承包經(jīng)營狀況與1999年確權(quán)發(fā)證的情況不相吻合，2003年3月《農(nóng)村土地承包法》頒布實施前實行“增人增地、減人減地”政策，實施以后又有“增人不增地、減人不減地”30年承包期甚至更長時間不變的政策，難解現(xiàn)實需求。尤其是2000年前后，有的農(nóng)村土地面上抓結(jié)構(gòu)調(diào)整，一部分土地用于發(fā)展經(jīng)濟作物，致使被抽地戶人的承包地面積“人為縮水”，而原承包合同沒有變更，現(xiàn)在確權(quán)卻以二輪自延包為基礎(chǔ)，村民手里拿著合同和土地證與實際不相符，致使群眾難以同意，引起許多問題。另外，農(nóng)村土地緊缺的農(nóng)民私自開荒，權(quán)屬關(guān)系不明等引起的土地問題多而復(fù)雜，處理難度大，影響了土地權(quán)的監(jiān)管。

總之，土地問題一直是國家、社會、村民最關(guān)注的問題。尤其在國家的深化改革中，農(nóng)村土地改革成為改革的重點和難點。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是以土地集體所有為前提，對承包、經(jīng)營權(quán)的一種延伸及發(fā)展。土地集體所有又是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，落實所有權(quán)是非常必須的。另外，法律是落實農(nóng)村土地制度的根本保證，因此，選擇從法律層面落實土地制度，有利于穩(wěn)步推進農(nóng)村土地改革，實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

參考文獻

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