治理視角下我國公共政策制定過程調試研究

戴鐵城 吳明飛 王聯東

【摘要】國家治理體系和治理能力現代化對政府決策和公共政策質量提出了更高的要求，在公共政策制定過程中應當不斷引入社會的參與。隨著計劃經濟體制的轉型和社會發育成長，專業機構和和社會組織在某些方面有能力參與政策制定，本文從政策制定過程的調試為切入點提出政策制定過程的治理參與方式。

【關鍵詞】治理；政策制定；調適

隨著我國治理體系和治理能力現代化的不斷推進，對政府公共政策制定過程提出了更高的要求，公共政策作為政府治理最有力的工具，應當結合社會經濟發展要求和民主法治現狀對公共政策制定過程進行調適。

一、基本理論

20世紀90年代興起的治理理論是以促進公共利益為出發點和歸宿，政府部門和非政府部門等公共行動主體共同分享公共權力，共同管理社會事務的過程。推進治理體系的進程中，需要對政府部門和非政府部門的關系進行調整。公共政策作為治理的主要工具，其政策參與機制也需要進行調整。為了避免政策制定過程調整引發的歧義，故采取公共政策制定過程調試為研究對象。調適一詞源于林德布洛姆對政策決策的漸進研究，目前社會環境的變化正是漸進決策的漸進拐點。

二、公共政策制定過程調適的必要性

（一）計劃經濟

我國長期處于計劃經濟體制，雖然目前我國市場化改革不斷發展，但在政府政策制定方面仍是處于政府單一主體的政策制定狀況，尤其在某些方面存在“拍腦袋”決策和名義上的“集體決策”的不合理性。公共政策制定的單一主體可能導致政策指定結果的偏差，政府作為理性的經濟人也可能侵害公共利益。

（二）法治發展

我國法制進程不斷加快，法治社會的關鍵和重心就是法治政府。政府政策制定則需要保留對政策對象的知情權和參與權，也需保障政策制定過程的程序化和合法化，政策制定結果的合法性和合理性。

（三）社會力量

在計劃向市場經濟轉型的過程中，我國社會組織不斷發育，經濟利益集團已經形成，社會知識精英團體也自發生成，尤其是隨著我國智庫政策的不斷加強，我國社會力量已經初步具有參與公共政策制定的能力和希望參與表達維護自己群體利益的迫切性。

三、公共政策制定過程調適途徑

（一）政策參與引導

我國社會對政策制定參與屏障較多，以及長期的政府主導甚至全能型政府的管理下社會公眾對政策制定過程變得冷漠和不信任。為更好地發揮治理下政策工具的效果，政府應當對社會參與公共政策制定進行政策引導，擴寬參與途徑，法制化參與方式與渠道，形成個人、團體多方式的主體形式。

（二）政策階段外包

公共政策制定過程包括問題的確認、進入政策議程、政策論證與選擇、政策合法化四個方面，其中問題的確認，政策論證與選擇這兩個階段可進行政策階段外包，問題確認外包給社會咨詢機構或民意調查機構更具有針對性和真實性，專業調研團體在準確性、廣度上都會更為專業和效率。對于政策論證與選擇，可外包給政策評估機構，通過政策實驗模型的構建和政策“試點”進行評估，政策制定過程中進入政策議程是政府主導或政府和社會共同作用的結果，社會對此階段是自發參與的，至于政策合法化階段只能政府來做。

（三）政策制定過程互動

基于治理理論，政策過程互動調試模型如下：

公共政策制定過程要充分發揮政策“上下來去”，在社會組織不斷發育成長的社會轉型階段，在不斷拓寬社會參與政策制定的背景環境下，結合專業機構的知識能力素質可進行逐步的政策專業階段外包，一方面可以依托社會組織的專業能力進一步深入了解公眾的總體訴求，另一方面可以在一定程度上避免政府自身“經濟人”傾向。但為了防止社會組織或專業機構的片面性，在政策方案選擇階段可在此向社會公眾進行再次調整，對于合理合法和可行的意見進行汲取，保障政策整體的完整循環和多方治理。

（四）政策階段追蹤

對于不急迫、非機密的公共政策制定過程不應該是政府一人或高層決策，治理理論為我國政策制定過程中如何調適做了方向指引，整個政策制定過程就是確定最急需可解決的公共問題以及選擇最優的政策方案，這些過程社會組織或智庫團體未必不如政府，在政策預案出臺之前是由專業團體與政策對象互動選擇備選方案，備選方案確定后是由政府和社會互動選擇最優方案，最終進行合法化。

公共政策調適是依據社會公民意識的覺醒和社會組織發育下，社會對政策參與程度不斷增加。計劃經濟體制和全能型政府的逐步瓦解以及“大政府”下的政府、市場轉型的整體環境的轉變。公共政策制定過程調適不是否定現有的政策制定過程，而是在治理體系下對政策的參與、制定方式做出漸進過程拐點的調整。

參考文獻

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[2]查爾斯·林德布洛姆.決策過程[M].上海譯文出版社，1988.

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