應急管理系統的完善路徑

鮑鵬飛

日前我國正處于社會轉型的關鍵時期，改革的步伐不斷邁進，價值觀念和利益沖突呈現出多元化的特點，社會矛盾也日益激化，這也導致了近幾年的公共危機事件群發。進入21世紀以來，各種不同類型的危機事件沖擊著我們的正常生活。這些都對國家的危機管理的機制提出了新的要求和挑戰。當前我國正處于構建和諧社會和實現中華民族偉大復興的中國夢的關鍵時期，如何預防和應對危機已成為轉型時期我國政府能力建設的重大考驗。

政府就公共危機事件也在不斷地努力和探索之中，隨著2006年1月8日國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》和2007年11月1日正式實施的《突發事件應對法》等相關法律法規出臺，我國第二代應急管理框架體系基本形成，對我國公共危機的預防和處理具有重要的作用。但隨著實踐的不斷檢驗，我國應急管理系統也存在著一定的問題，本文就相關問題展開論述并以此提出建議性的對策。

一、中國應急管理系統存在的問題

中國目前的應急管理系統可概之為“一案三制”體系。“一案”是指制訂修訂應急預案，“三制”是指建立健全應急的體制、機制和法制。其應急管理生命周期主要分為：第一階段即事前階段，風險防范，主要是進行預案體系建設。第二階段即事中階段，主要包括《突發事件應對法》的落實，應急管理體制和應急管理機制。第三階段即事后階段，善后處置，恢復重建等等。中國現階段的應急管理在各個階段均存在一定的問題。

（一）應急預案建設中存在的問題

應急預案建設是應急管理生命周期的第一個階段，應急預案是應急管理的重要基礎，是中國應急管理體系建設的首要任務。應急預案的修訂和制定是體系建設的重要環節，對危機的預防和治理具有重要的方向性的作用。

1.基層總體預案的修訂仍存在“等靠”現象。隨著經濟的發展和社會的進步，技術手段和人們預防危機的能力在不斷的提升。這就要求當初制定的預案要與時俱進，改變傳統的觀念和方式，部分基層應急預案的修訂和制定是在國家和上級的要求下制定的，甚至部分基層的應急預案直接照抄照搬上級的預案，沒有結合本地區的具體情況進行細化。在修訂方面，完全是處于一種觀望的狀態，主動性和積極性不足。

2.應急預案被阻礙，難以實施。一是應急預案難以涵蓋所有的情形。現階段，我國應急預案的建設根據不同種類制定，主要包括：自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，難以涵蓋所有的情形，一旦遇到這四類以外的危機，預案將難以實施。

二是時間和輿論壓力導致難以按照預案程序應對。以江蘇啟東的“鄰避運動”事件為例，2012年7月28日由江蘇南通市政府對日本王子制紙排海工程項目的批準觸發一起大規模群體事件。最后南通市人民政府決定，永遠取消有關王子制紙排海工程項目。與此相類似的還有四川省發生的什邡事件等。由于輿論帶來的壓力以及時間的緊迫性，導致政府部門無法按照正常的預案程序來應對危機。

三是決策信息不充足。公共政策的決策要在決策信息充足的情況下才能更好地執行和實施，預案的制定要考慮相關的因素和各方的利益。現在的問題是領導的決策沒有采用科學的決策方法。重大事項的制定沒有舉行聽證，群眾掌握信息不及時，決策不公開等。領導個人的工作習慣導致在危機處理中我行我素，不按照既定的預案程序來處理，全憑個人經驗，最終導致預案實施困難。

四是多部門協調效率低，預備演練不充足等。應急預案由于缺少預備演練，導致部門對預案程序不熟，無法有序實施。另一方面，多部門之間應急預案不能協調，效率低下也是重要的原因。

（二）應急管理體制建設中存在的問題

應急管理體制是國家建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的體制，對保障公共安全，有效預防和應對突發事件，避免、減少和減緩突發事件造成的危害具有重要的作用。但我國的應急管理機制建設不完善。以應急辦為例，表現為可支配經費和應急能力在不同地區和同一地區不同級別之間存在著明顯差異，同時存在著屬地管轄模糊和各部門之間的協調不暢等情況。

1.應急辦可支配經費差異明顯。由于各地區經濟發展和政策支持力度的差異，不同地區的應急管理辦公室的可支配經費差距大，經濟發展好的地方投入資金多，應急辦可支配經費就多，反之則少。政策支持力度大的地區，應急辦可支配經費就多，反之則少。在同一地區內，大部分上級的應急辦的經費多于下級的應急辦經費，差異明顯。

2.應急辦的應急能力差異明顯。一方面，應急辦級別越低，非應急工作量占總工作量比例越大。基層大量的非應急工作占用了應急工作時間，導致基層應急能力差。另一方面，給定的應急辦的職能與實際工作模式之間有著巨大的鴻溝。相對地市應急辦來說，區縣應急辦的能力有限，但是在制定應急預案的時候仍然被賦予眾多的職責。

3.“條塊結合”“屬地管理”等原則在實踐中存在模糊地帶。給危機的解決帶來了一定的障礙。

4.各個部門之間的綜合協調不暢。軍隊到地方處置危機，是軍隊服從地方領導還是服從上級領導等等，缺乏一個‘程序化”協調機制。

（三）應急管理機制建設中存在的問題（以應急辦為例）

應急管理機制是指突發事件全過程中各種制度化、程序化的應急管理方法與措施。主要表現為應急隊伍和應急平臺建設的問題。

1.應急隊伍建設力度不夠。區縣級由于缺乏專業的人才、資金和技術，應急能力薄弱；區縣級與地市級應急辦隊伍存在顯著地區差異，地市級應急能力明顯超過區縣級。

2.應急平臺建設較差。經費投入差距明顯，功能定位差異明顯；投入主體與機構編制多樣化；輔助決策作用尚少；數據接入技術標準不統一；某些平臺缺乏基層數據支持。

（四）應急管理法制建設中存在的問題

應急管理法制是指在深入總結群眾實踐經驗的基礎上，制訂各級各類應急預案，形成應急管理體制機制，并且最終上升為一系列的法律、法規和規章，使突發事件應對工作基本上做到有章可循、有法可依。但是應急管理法制建設還存在一定的問題。《突發事件應對法》于2007年月1日開始正式實施，但由于過于原則化，缺乏可操作性。從定位上看，不像是約束性強的法律條文，更像是比較理想的愿景。目前還沒有任何個人或組織機構因違反《突發事件應對法》而承擔法律責任。從內容上看，缺乏緊急狀態的宣布程序、主體、撤銷程序，使得很多政府行為缺乏法律依據。目前突發事件應急預案體系的條文是由國務院制定國家總體應急預案，地方人民政府根據各地實際制定相應的應急預案。對于“根據各地實際”的規定，各地執行落實的并不到位，并且與其他法律之間的協調不夠。

（五）災后重建體制機制中存在的問題

汶川地震災后重建取得了一定的成就，但同時我們還需反思。

1.災后重建的科學規律問題——冷靜與沖動。就選址來看，在汶川地震后國家開始立即進行災后重建，但是汶川地震后地質條件恢復穩定的周期多長？就風險認識來看，立即進行災后重建是以什么為標準。今后地震的風險有多大，抗震等級是多少。就社區，城市演變的社會過程來看，演變的社會過程在多大程度上能夠被跨越。

2.災后重建的經濟投入——效率與公平。第一，目前的一萬億是否值得投入？還有沒有更好的花費方式（如降低標準，建立一個運行基金，用每年投資的收益為汶川經濟社會日常運行提供經費保障）；第二，三年重建任務兩年完成的利弊分析；第三，重建的效率如何評估——是否可以請第三方？第四，對口援建是否對援建地百姓公平？對上負責政治體制下的資源投入是否符合援建地百姓的利益？

三、完善中國應急管理系統問題的路徑

（一）問題的梳理與預案的重新定位

1.突發事件的分類：目前突發事件分類主要有自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類，能否涵蓋所有的突發事件。暴恐事件以及股票和經濟的波動引發的經濟危機該如何分類。

2.突發事件的分級：預警分級與事后分級。現在的預警分級主要是根據行政能力劃分國家級別的和地方級別的。一些跨省的危機，地方政府能夠處置的，是否需要啟動國家級別的機制。

3.預案的重新定位：原則性與靈活性的結合。預案一方面要堅持原則，另一方面要堅持實事求是，對預案的選擇應該以總體風險評估為基礎，既要考慮原則性又要考慮靈活性。

（二）體制建設：組織模式選擇

1.職能部門：應急辦應成為一個具體的職能部門，進一步加強，類似俄羅斯緊急狀態部，有自己應急救援能力，可以應對各種突發事件。

2.“使能”部門：應急辦在日常工作中起到的是一個協調作用，在遇到具體的危機事件后，由具體的部門去落實，在危機管理期間就相當于指揮部的力公室（秘書處）。

（三）從被動應急到主動防范

1.重大事件進行風險評估。建立重大事件的風險評估制度在一定程度上可以避免危機的發生，風險評估包括環境風險評估，由于近幾年群體性事件突發，主要原因是信息不公開，因此要主動進行信息公開，進行輿情風險評估。

2.定期開展地區性的風險評估。風險評估不可能大范圍跨地區的進行，因此各地區要對危機易發區域、易發事件進行定期風險評估，從地區開始將危機從萌芽狀態消除掉。

3.風險排序——有效資源的合理分配。不同地區的風險類型是不一樣的，有的地區自然災害頻發，有的地區事故災難頻發，將不同地區、不同類型的風險進行排序，有利于合理分配應對危機的資源。

4.消除危險源——防微杜漸。危機不是一開始就是大面積爆發的，這就要求我們從小處著手，防微杜漸，消除危險源。

（四）應急管理體系建設與公共管理治理體系重建

1.重建政府責任。在傳統的危機治理的過程中主要強調領導責任，主抓“問責制”，遇到重大事件，相關的領導人被處理。但沒有關注到事件背后的緣由，單純地處罰已經不能解決問題。很多事件的背后是公眾對政府的信任缺失。因此，要重構政府責任，恢復公眾對政府的信任。

2.重建法制權威。很多危機的事件的發生和擴大是法律沒有被很好地執行，在啟東事件中啟東市委書記被當眾扒光衣服，群體J陛事件中的警民沖突等等，相當—部分群眾認為法不責眾。因此，避免用政治手段和行政手段去替代法制體系，避免因一時一事來隨意動搖法制的權成陛。

（五）理念轉變——從應急管理轉向全面風險治理。

1.從強力監管過渡到強力監管與科學監管并舉，并最終過渡到依法科學監管為主。在事件多發期，需要通過各種強力措施，控制事件的多發勢斗，但從長遠來看，需要把雖力監管和科學監管結合起來，避免運動式監管的后遺癥。因此，建立依法科學監管的體制機制是關鍵。

2.從結果監管過渡到結果監管和過程監管并舉，并最終過渡到過程監管為主。目前的監管問責還是結果導向，行為再危險，沒有造成實質性危害，懲罰仍然比較輕。從長遠來看，需要加強過程監管，對高風險行為嚴厲懲處，真正降低風險水平。

3.從對立性監管到對立性監管與合作監管并舉，并最終過渡到協同治理為主。現在的被監管主體對監管主體采取的是一種對立性監管，認為監管部門是從上往下的一種壓制的模式。因此監管部門要突出與被監管部門之間的共同的利益，同時也鼓勵和加強社會各方面參與風險管理的體制機制，建立政府——企業——社會協同共治的局面。

4.從單部門監管過渡到多部門協調管理，并最終過渡到國家治理。風險治理不僅僅是應急安全主責部門的工作，涉及到多個政府部門，要加強橫向政府部門之間的協調合作，理清縱向各層級部門的職責分工，形成高效的國家治理的預防風險體系。

5.從問責調查到問責調查與學習調查并重，并最終過渡到學習調查為主。現在的調查主要還是問責調查，過于強調事故責任的“分攤”而忽視危機發生的原因。更多的是要關注事情背后的原因，不斷學習、總結經驗教訓。

解決中國應急管理系統中存在的問題，改善我國應急管理的現狀，是一項復雜的系統項目，既不能_蹴而就，也不能單純依靠政府力量來解決，需要全社會協同合作。相信隨著我國經濟、社會、政治和文化的不斷發展，各種體制的不斷改革，我國危機應急管理體制機制會更加健全，社會應對危機的能力也會逐漸提高。