中國共產黨執政生態系統的控制模式（1949—1978）分析

車轔

摘要：中國共產黨執政生態系統的整體性、穩定性、可靠性、適應性等動態特性與其結構、功能有密切關聯，都依賴系統的控制能力。從控制手段和方法看，1949年至1978年高度集中的計劃經濟時期，黨的執政生態系統的控制模式是分散控制和集中控制相結合：新中國成立初期以分散控制為主，實施第一個五年計劃以后以集中控制為主，但是“大躍進”期間出現反復；在“文化大革命”期間，系統集中控制和分散控制相結合的控制模式受到個人集權和造反派的兩面沖擊，系統控制能力下降，導致系統趨于無序混亂狀態。這其中的經驗教訓值得我們認真總結和借鑒。

關鍵詞：計劃經濟；執政生態系統；中國共產黨；控制模式

中圖分類號：D25文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）05-0058-04

所謂控制，按照《現代漢語詞典》的解釋，第一個意思為“掌握住不使任意活動或越出范圍”；第二個意思為“操縱”。對于系統論、控制論而言，兩種意思都有，前一層意思為目的，后一層意思為方法和手段。中國共產黨執政生態系統不論是處于局部執政或在全國范圍內執政，都是一個多層級、多維度、多形式的復雜巨系統，內部包含很多相互關聯的子系統，系統內部既有線性聯系又有非線性聯系，呈現顯著的非平衡演化特征。系統的整體性、穩定性、可靠性、適應性等動態特性與其結構、功能有關，都依賴系統的控制能力。從控制手段和方法看，1949年至1978年高度集中的計劃經濟時期，中國共產黨執政生態系統的控制模式是分散控制和集中控制相結合，只是有的階段以分散控制為主，有的階段以集中控制為主。

一、新中國成立之初：分散控制為主與適度的集中控制相結合

控制系統的一個特征是：在控制作用的影響下，它能改變自己的運動而進入某種狀態。控制作用在某種意義上可以說是按一定目標對系統在狀態空間中的各種可能狀態進行選擇，使系統的運動達到或趨近這些被選擇的狀態。因此，沒有選擇的可能性就沒有控制。為了對系統進行有效控制，需要采取分級控制原則，主要有集中控制和分散控制兩種。如果在執行決策階段，總問題的解僅由最上級子問題導出，即最后決策由最上一級的子系統作出，這就稱為集中控制。如果在執行決策階段，總問題的解分別由各子系統分擔，這些子系統具有較強的獨立性，可以自由選擇對總系統施加影響的大小，這就稱為分散控制。在分散控制中，最上一級往往只有結構形式上的意義，它只起一個子系統的作用，或在其下級各子系統間起協調作用。集中控制和分散控制這兩者之間沒有絕對的分界，許多分級控制往往介乎這兩者之間，兼有兩者的特性，不過有所偏重罷了。[1]50，94

新中國成立之初，各級政權機構尚處于初創階段，而黨的領導機關和各級組織則比較嚴密、健全，對黨政軍民各項工作的具體領導有著豐富的經驗。同時，肅清殘余敵人、鎮壓反革命和抗美援朝的政治和軍事斗爭，需要一個權力集中的指揮中心；經濟恢復和民主改革的繁重任務也需要強有力的組織領導。因此，黨在抗日戰爭時期形成的一元化領導方式繼續延續下來，系統的控制模式是分散控制為主和適度的集中控制相結合。分級多點的分散控制中的局部控制中心是地方中央局、分局，建國初期分為六大中央局：華北局、東北局、中南局、華東局、西北局、西南局。黨的中央局、分局及地方黨委為其地區的最高領導機關，統一各地方黨政軍民工作的領導；中央局、分局及各級黨委的決定、指示，同級政府的黨團（后為黨組）、軍隊的軍政委員會以及民眾團體的黨團及黨員，均須無條件地執行。通過繼續設立地方中央局、分局加強黨的一元化領導，便于統一指揮、集中力量、協調一致，同時也照顧到各地在軍事、政治、經濟、社會穩定上的巨大差異。盡管已經沒有因敵人分割封鎖導致的子系統的分散運動，但各地在經濟恢復、民主改革、軍事斗爭、社會穩定上面臨的問題千差萬別，需要局部控制中心來進行及時高效處理。譬如東北局管轄地區是中國重工業最發達的地區，承擔著為國家提供工業原料、機器制成品的繁重任務，1949年和1952年，它的工業產值分別占全國的34%和52%。[2]87同時，東北局還擔負著為抗美援朝部隊提供后勤保障的重任，在志愿軍后方勤務司令部成立之前，志愿軍的后勤保障由東北軍區后勤部負責，他們在極端困難的情況下動員群眾支前，僅東北地區就有60多萬農民參加擔架隊、運輸隊和民工隊。而西北局、西南局管轄的地區有漫長的國境線，民族宗教問題復雜敏感，還面臨著恢復經濟、民主改革、剿匪、反特等艱巨任務。因此，中央局的存在對于解決局部控制和全局性能之間的矛盾以及分散控制中的協同問題是必要的。正如1954年6月19日通過的《中央人民政府關于撤銷大區一級行政機構和合并若干省、市建制的決定》中指出的：“自中華人民共和國成立以來，大區一級行政機構代表中央人民政府領導和監督地方政府，對于貫徹中央政策，實施人民民主建政工作，進行各種社會改革運動，恢復國民經濟，以及在經濟建設、文化建設和其他各方面的工作中，都起著很重要的作用，都勝利地完成了它的任務。”[3]317西方歷史學家評價道：“在中華人民共和國初期，毛和他的同事提出，用三年時間，使生產恢復到戰前水平，建立起必要的政治控制和組織機構，從而為即將到來的社會主義建設和改造創造條件。實踐證明，這些目標基本上都實現了。” [2]72這種成功也是分級多點的分散控制的系統控制模式的成功實踐。

二、第一個五年計劃時期：向集中控制主導、分散控制為輔的方向發展， “大躍進”期間出現反復

隨著蘇聯援助的第一個五年計劃的實施和蘇聯社會主義建設模式的影響，社會主義工業化建設的高潮即將到來，中央認為，以發展重工業為主的大規模經濟建設，首先必須加強國家經濟的計劃性，因而需要強化中央的集中統一領導。所以，前三年地方分權較多的情況，已不再適合新的形勢和任務了。鑒于黨中央的負責同志過少，工作卻十分繁重，加上中央的辦事機構也需要調整和充實，從1952年下半年開始，中央決定將六大中央局的書記抽調回北京，以加強中央的領導，同時加強中央現有的各部、委、辦的組織及其工作。中國共產黨執政生態系統的控制模式開始向集中控制主導、分散控制為輔的方向發展，在財政、工業、交通領域的集中控制和計劃性更為明顯。中央指出：“現在，國家進入了有計劃的經濟建設時期。國家計劃經濟的建設，要求進一步加強中央集中統一的領導。為了中央直接領導省市以便于更能切實地了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義；為了節約干部加強中央和供給廠礦企業的需要，并適當地加強省、市的領導，撤銷大區一級的行政機構，是完全必要的和適時的。” [3]317強化集中控制不等于廢除分散控制，對于一個幅員遼闊、人口眾多、各區域發展極不平衡的發展中大國而言，中央、省、市、區、縣、鄉的行政架構本身就是分散控制的體現。但是，如果不加強經濟的計劃性和中央的集中統一領導，有限的人力、物力、財力、技術、自然資源就不能得到有效統籌，短期內改變舊中國遺留下的工業落后面貌及工業布局極不合理的狀況就沒有可能。“資源的籌集、分配模式和對大規模的資本密集型生產企業的優先發展，要求建立與蘇聯相似的集中計劃體制。” [2]168據不完全統計，1952年至1954年三年中，全國抽調到工業部門工作的干部共有16萬多名，其中為蘇聯援助的重點廠礦選調的領導干部就有3000多名。[4]209第一個五年計劃規定，五年內國家用于經濟和文化建設的投資總額達7664億元，折合黃金7億多兩。這樣大規模的人員調配和資金運作沒有中央的統一集中調度是不可想象的，沒有系統的集中控制也是無法完成的。“為控制各種專業生產領域，在工業生產領域，一整套實行垂直組織領導的各部門被建立起來。各部按照其生產范圍而不是地理位置控制骨干企業。”“中國人還從蘇聯那里采納了與這種組織結構相適應的資源分配制度的很多東西，其中最主要的是物資平衡計劃制度。在這種制度下，國家計委和中央政府各部對最重要的工業品擬定產量和分配計劃，將關系國計民生的產品分配納入中央計劃制定者的直接控制下，而不是通過市場來調節。產品分配是為了實現計劃目標。從1952年至1956年間，以這種形式分配的商品種數由28個增加到200個。” [2]169伴隨著國家的工業化建設，這個時期系統內部集中控制的力度似乎大于分散控制。西方歷史學家認為：“占統治地位的管理模式是垂直領導，現代化部門的單位直接隸屬于中央各部，這樣就越過了當地黨委。” [2]114與這種強調集中控制的模式相適應，1956年黨的八大上當選的中央委員在京官員人數差不多是地方官員的3倍。據西方學者統計，“完全文職化的黨和政府官員與解放軍領導人的比例在政治局是2∶1，在中央委員會差不多是3∶1。在中央委員會中，專職黨、政、軍領導人的比例是6∶5∶4。” [2]141西方學者習慣于通過職業變化來觀察政治變革，但這種比例的變化僅僅表示黨現在的工作重心變化，而不是說軍隊的重要性下降。比如主管經濟工作的周恩來、陳云、李富春、李先念、薄一波等民主革命時期都是人民軍隊的重要將領，國防工業、“兩彈一星”工程的直接領導人就是聶榮臻、張愛萍等人。軍人的文職化體現出黨和國家戰略重心的轉變，就是迅速實現國家的工業化，初步建立起完整的工業體系和國民經濟體系，優先發展重工業和國防工業。這就需要調配相當一批軍隊重要干部從事經濟工作和工業建設，這也是系統增強集中控制的體現。

在集中控制力度增大的同時也不可避免地削弱了局部控制中心，尤其是省一級黨政部門的權限，限制了地方積極性和主動性的發揮。加上缺乏經驗，中央財政預算規模過大，出現較大財政赤字，在稅收、商業、財政、銀行工作中相繼出現工作偏差。1953年8月11日，周恩來代表中央提出五點要求，其中之一就是關于發揮地方工作積極性的問題：既要加強集中統一，又要發揮地方與群眾的積極性。在原則上，集中統一必須加強，但這并不取消因地制宜的靈活性，尤其不應妨礙而應發揚群眾搞好生產的積極性和創造性。[4]216后來，毛澤東在《論十大關系》中專門提到中央和地方的關系：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。” [5]251毛澤東提出了雙重領導的辦法以取代垂直的部門控制：“中央的部門可以分成兩類。有一類，它們的領導可以一直管到企業，它們設在地方的管理機構和企業由地方進行監督；有一類，它們的任務是提出指導方針，制定工作規劃，事情要靠地方辦，要由地方去處理。” [5]252由于歷史的原因，這樣的地方分權探索沒有繼續下去，也沒有具體的實施細則。從1958年到1965年期間，由于“大躍進”和人民公社化運動，黨的執政生態系統的控制模式再度發生變化，分散控制得到強化，集中控制受到削弱。“大躍進的戰略也在政治形勢方面引發了一系列重要的變化。它在很大程度上剝奪了中央政府機構的權力，并在許多情況下將其下放給地方黨的干部。” [2]315大躍進引發的破壞性后果讓黨中央和毛澤東開始警覺。“毛澤東曾力圖把大躍進的規劃引向一個更趨合理的狀態，然而，由于那些在1958年時就已獲取了較大權力的人始終對任何壓縮政策采取抵制態度，所以大躍進的勢頭難以控制。” [2]3151959年廬山會議錯誤批判彭德懷、張聞天等人，把大躍進納入有效控制的問題沒有得到任何解決，系統的分散控制得不到約束而走向無序。譬如，人民公社的規模過于龐大導致管理失控。“最初的人民公社規模是極其龐大的，由它統一領導的單位包括好幾個習慣性的集市貿易地區。人民公社既是基層的政府機構，又是至關重要的經濟單位。它的規模使它不僅掌握了農業生產的領導權，而且還控制了地方的工業、商業、教育和民兵組織。” [2]324“結果證明，這些最初成立的人民公社規模太大，根本無法管理，那種試圖把擁有數萬名農民群眾的各個生產單位的總產量作為社員個人收入基礎的做法，也難以激發起社員個人的勞動積極性。” [2]325最終不得不壓縮人民公社的規模。1962年以后，中央開始考慮重建系統的集中控制，以便使中央各部委能夠重新控制整個經濟。“即一個有明確職責分工的體制；有一個強有力的書記處為政治局服務；政府能發揮廣泛的行政效能，并通過國務院各部委來防止該體制在發揮功能方面變得過于分散。” [2]391到1965年，國務院的各部委數目達到55個，與第一個五年計劃高潮時期一樣多。

三、“文化大革命”期間：集中控制和分散控制相結合的控制模式受到個人集權和造反派的兩面沖擊

1966年開始的“文化大革命”讓黨的執政生態系統建立分散控制和集中控制相結合的努力化為泡影。紅衛兵的奪權運動讓省級權力機構徹底崩潰，伴隨著發動群眾和派系對立而來的是黨的權威的衰落，“踢開黨委鬧革命”的結果是局部控制中心失去控制能力。但是黨中央和毛澤東本人具有的巨大威望和軍隊的相對穩定對之后系統秩序的恢復起到了決定性的作用。西方歷史學家認為：“總的來說，‘文化大革命中軍隊似乎有一種獨特的重大使命：維持秩序和穩定，防止中國社會和政治結構的崩潰，以避免造成使中國無力抵抗外國侵略的局面。” [6]185“毛也有各種各樣控制群眾組織的手段。當他們的破壞和暴力的趨勢似乎要失去控制時，他能夠加強對激進群眾活動的限制，削減紅衛兵和革命造反派批評政府和軍隊官員的權力。此外，毛和代表毛辦事的人，能夠根據其對中央指揮的服從程度，確定某個具體的組織是‘革命的還是‘反革命的，能夠授權地方部隊鎮壓和解散那些被認為是反革命的群眾組織。” [6]188通過干部、群眾、軍隊代表“三結合”的方式組建革命委員會代替黨委和政府成為新的局部控制中心，是系統恢復控制能力的主要措施。“組建革命委員會的20個月，即從1967年3月至1968年10月，實際上是在這三個互相競爭的組織系統之間改變力量平衡的時期。相對于他方而言，每個系統都將不斷地得到或失去一些權力。在整個這一時期中，毛澤東保持了他決定這三方勢力平衡的能力，盡管他的決定顯然都是在對干部、軍隊或群眾組織的行動作出反應，盡管他從未完全地控制過局勢。” [6]189九大后黨的重建工作加速。“到1971年8月中旬，全國29個省、市、自治區的黨委都相繼組成，其中有許多解放軍軍人。29個第一書記中有22人是軍人，省委機關的領導干部中也有62%來自部隊。” [6]3511971年“九一三”事件是一個重要轉折點，林彪集團的覆滅和鄧小平、譚震林、烏蘭夫等一部分老革命家相繼復出標志系統控制能力的增強，盡管此時中央和省市的領導班子里還充斥著追隨江青集團靠造反起家的派性分子。鄧小平推動的各項整頓核心是黨的整頓。他說：“現在，相當一部分地方黨的領導沒有建立起來，黨的領導削弱了。各級都有這個問題。沒有黨的領導怎么行？黨講話不大靈怎么行？解決這個問題，關鍵是建立省委一級的領導，許多事情都拿到中央來解決是不行的。” [7]12鄧小平試圖重建政治系統分散控制和集中控制相結合的模式在一定程度上獲得了成功，工業、農業、商業、財貿、交通、軍隊的整頓都取得明顯成績，大部分地區社會秩序趨于穩定，國民經濟迅速回升。但隨后的“批鄧、反擊右傾翻案風”讓系統整頓戛然而止。

總體看，“文化大革命”期間中國共產黨執政生態系統的控制能力是衰弱的，集中控制和分散控制相結合的控制模式受到個人集權和造反派的兩面沖擊，局部控制中心的功能基本喪失，信息在系統內部正常傳遞的通道要么中斷、要么堵塞，“革命委員會”作為黨政軍合一的局部控制中心不能得到大系統的全部狀態信息，相反，它只能根據它所能掌握的局部的狀態信息和事先約定的總目標去確定自己應該采取的控制規律，各子系統無法實現在時間、空間、功能上的協同。盡管“九大”實現了結束紅衛兵運動的暴力的目的，并開始為中國政治制度的重建作了初步的努力，但它給國家留下的仍是一個不穩定的政治局面。“文化大革命”后的政策綱領仍未制定；權力是在有著完全不同利益的群體之間作了分割；黨和國家的結構仍是模糊不清和非制度化的。重建黨的組織系統的進展是緩慢的。從1969年11月至1970年11月的一年里，在全國2185個縣中只有45個縣建立了黨委會，[6]351這是系統控制能力和協同性差的表現。

結語

在民主革命時期，中國共產黨局部執政生態系統形成了一套集中控制和分散控制相結合的系統控制模式，同時很好地解決了局部控制和全局性能之間的矛盾以及分散控制的協同問題，系統既有集中性、原則性、紀律性、規范性的特點，又具有很大的彈性、張力、靈活性、自組織性，這就為領導一個全國性政權提供了重要的組織基礎、領導方法、制度安排和系統模式。隨著新中國成立，黨從過去戰爭環境下在局部地區執政，轉變為和平環境下在全國范圍內執政，黨的主要任務是實現國家富強和人民富裕，解決人民群眾不斷增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾。

系統控制作為中國共產黨執政生態系統的一項主要功能，關乎系統的整體性、穩定性、可靠性、適應性、多樣性、有序性等多個指標，如何選擇合理有效的控制模式是黨面臨的一個重大課題。中國共產黨執政生態系統的控制可以分為集中控制、分散控制、協調控制、自組織控制等幾種控制模式，在高度集中的計劃經濟時期，系統主要采用的控制模式是分散控制和集中控制相結合，新中國成立初期以分散控制為主，實施第一個五年計劃以后以集中控制為主，但是“大躍進”期間出現反復；在“文化大革命”期間，系統集中控制和分散控制相結合的控制模式受到個人集權和造反派的兩面沖擊，系統控制能力下降，導致系統趨于無序混亂狀態。這其中的經驗教訓值得我們認真總結和借鑒。

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【責任編輯：張曉妍】