基層公務(wù)員亟待克服法治思維“惰性”

李新+劉琳

黨的十八屆四中全會，首次把法治建設(shè)提到前所未有的高度，強(qiáng)調(diào)要“弘揚(yáng)社會主義法治精神”，“加快建設(shè)法治政府”，“推進(jìn)基層治理法治化”。基層公務(wù)員作為國家行政權(quán)力終端的施行者，直接為民眾提供公共服務(wù)，面對冗雜繁多的具體事務(wù)，其法治精神塑造的成功與否，不僅關(guān)乎基層群眾的法治利益，更關(guān)系到整個(gè)法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

強(qiáng)化基層公務(wù)員法治觀念尤為重要

基層是法治建設(shè)的“晴雨表”，面對當(dāng)今法律制度體系尚未完善、法治信仰有待確立的社會現(xiàn)實(shí)，強(qiáng)化基層公務(wù)員的法治觀念、塑造其法治精神顯得尤為重要，這將直接決定法治中國建設(shè)的進(jìn)程和高度。

一是法律至上。法律至上來源于英國17世紀(jì)《權(quán)利法案》中提出的“王在法下”原則，該原則明確了個(gè)人的自由和權(quán)利不受國王和政府的侵害，奠定了法治的基本思想。這在我國法治建設(shè)中也得以體現(xiàn)。特別是改革開放以來，我國進(jìn)一步確立了實(shí)行法治建設(shè)的基本原則，明確了任何組織和個(gè)人都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，必須依照憲法和法律辦事。二是正當(dāng)程序。正當(dāng)程序是英美法系的一條十分重要的法律概念。雖然我國憲法中沒有明確使用正當(dāng)程序，但在保障公民程序權(quán)利的法律和法規(guī)中，均體現(xiàn)了正當(dāng)程序原則。如《行政訴訟法》《行政賠償法》《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》等法律，規(guī)定了我國行政領(lǐng)域的幾大主要程序。這些程序的確定，為遭受偶然侵害的民眾提供了權(quán)利救濟(jì)，也可有效避免在司法過程中因偶然失誤造成不可逆的影響，從而提高權(quán)力運(yùn)行的公信力。三是人權(quán)保障。黨的十八大以來，對人權(quán)司法保障制度作了重大改革部署，彰顯了中國特色社會主義法治人權(quán)的新境界。憲法宣誓制度的建立，更加彰顯了憲法權(quán)威，表明了國家權(quán)力“尊重和保障人權(quán)”的基本目的指向。黨和政府、軍隊(duì)、司法等權(quán)力機(jī)構(gòu)的精簡，以及相互關(guān)系的合理化調(diào)整，實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大了民眾權(quán)利。醫(yī)療、教育、社會保障等層面的民生實(shí)踐，則體現(xiàn)了國家保障人權(quán)職能的擴(kuò)展和積極作為。

當(dāng)前一些基層公務(wù)員存在法治思維的“惰性”

當(dāng)前我們應(yīng)該清醒地看到，仍有少數(shù)公務(wù)員尤其是基層工作者法治素養(yǎng)不高，思想觀念相對老舊，慎用權(quán)力經(jīng)驗(yàn)欠缺，對黨和政府公信力的破壞性較大，嚴(yán)重制約了改革發(fā)展的推進(jìn)和實(shí)施。

一是“權(quán)力主治”多于“規(guī)則至上”。即使在大力倡導(dǎo)法治中國建設(shè)的今天，仍然有相當(dāng)普遍的民眾甚至公務(wù)員存在“人治”和特權(quán)思想，基層尤為嚴(yán)重。例如，有的地方重政策、輕法律，以政策代替法律，甚至用不符合法律的“土政策”來對抗法律。由于土政策“有效”發(fā)揮作用，破壞了法律的權(quán)威，加深了基層公務(wù)員對它的依賴與服從，并因此動搖了民眾對法律效能的信心。二是“注重實(shí)體”多于“履行程序”。長期以來，我國司法界一直存在著“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象，基層司法行政工作中的問題較為突出，程序法淪為擺設(shè)，認(rèn)為程序費(fèi)時(shí)費(fèi)事、影響效率。這樣看起來工作效率很高，但是缺乏科學(xué)、理性、民主的程序公正，決策和執(zhí)行結(jié)果的正確性很難得到保障。正是受這種“程序虛無主義”影響，使基層公務(wù)員與民眾之間缺少了平等對話、達(dá)成共識的過程，從而導(dǎo)致矛盾激化、群體性事件頻發(fā)。三是“選擇性執(zhí)法”多于“法律面前人人平等”。選擇性執(zhí)法是法治實(shí)踐中客觀存在的現(xiàn)象，即為節(jié)約執(zhí)法資源和成本，國家根據(jù)情勢變化，在時(shí)間、空間及客體上有所選擇的執(zhí)法，以獲得執(zhí)法靈活性和實(shí)效性。這在一定程度上具有合理性，但是基層公務(wù)員在執(zhí)法中根據(jù)個(gè)人利益、甚至主觀好惡進(jìn)行執(zhí)法的現(xiàn)象還突出存在，侵害公民人身自由、人格尊嚴(yán)、合法財(cái)產(chǎn)以及生命健康的事件還時(shí)有發(fā)生。

以上現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由諸多因素造成的。首先是受傳統(tǒng)文化消極因素的桎梏。我國有著漫長的封建歷史，極大阻礙了法治權(quán)威的確立和法治信仰的形成。其次是體系和制度設(shè)計(jì)的缺陷。如有的法律法規(guī)在民眾意愿上體現(xiàn)得不充分，有的過于寬泛和抽象，甚至違反客觀規(guī)律，針對性、可操作性不強(qiáng)，還有的立法存在相互矛盾。最后是法治思維的“惰性”。實(shí)踐中，不少基層公務(wù)員懶政怠政，作風(fēng)不實(shí)、效能不高、紀(jì)律不嚴(yán)、業(yè)務(wù)不精，不學(xué)法不懂法更不用法，法治意識缺失、法治能力薄弱。

基層公務(wù)員法治精神塑造需要多層次、多領(lǐng)域的努力和完善

基層公務(wù)員法治精神的塑造，就是以法治思維、法治方式和法律途徑解決問題的素質(zhì)養(yǎng)成。這是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工程，需要多層次、多領(lǐng)域的努力和完善。

第一，樹立法治信仰是基礎(chǔ)。培養(yǎng)基層公務(wù)員的法治信仰，就是要通過加強(qiáng)法治教育宣傳，引導(dǎo)基層公務(wù)員自覺學(xué)習(xí)實(shí)踐，牢固樹立“國無法而不治，民無法而不立”的治國主張，高度認(rèn)同“法律神圣不可侵犯”、“法律具有最高權(quán)威”的“至上”理念，充分信任“正義先于真實(shí)”、“程序先于權(quán)利”的程序公正，必須堅(jiān)持“法律面前人人平等”的法治原則，自覺抵御消極、錯(cuò)誤觀念的干擾和影響，做到信賴法律、尊重法律、推崇法律、敬畏法律。

第二，完善制度體系是根本。在制度體系建立完善的過程中，需要有機(jī)協(xié)調(diào)普遍利益與個(gè)人利益、自由人權(quán)與平等和諧、公平正義與效率效益等諸多價(jià)值，以適應(yīng)我國國情、符合民眾意愿。在國家創(chuàng)制法律的過程中，需要圍繞提高立法質(zhì)量的各項(xiàng)環(huán)節(jié)下功夫，包括司法和執(zhí)法的過程也要符合法治精神的要求，能夠保障民眾的根本利益，凸顯法治精神的本質(zhì)特征，這是培育良好法治精神的根本所在。

第三，公務(wù)員人事制度改革是關(guān)鍵。培養(yǎng)和提高基層公務(wù)員的法律精神，必須從公務(wù)員任用體制上下功夫。要建立健全科學(xué)的任用與評價(jià)體系，完善基層公務(wù)員考察制度和用人失察責(zé)任追究制度，從根本上杜絕“親屬準(zhǔn)入”、“裙帶提拔”的現(xiàn)象，并結(jié)合普法教育和行政實(shí)踐總結(jié)，為塑造基層公務(wù)員法律精神提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

第四，健全監(jiān)督和激勵機(jī)制是保障。一方面，要完善和加強(qiáng)監(jiān)督檢查和責(zé)任追究，“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。①這就需要充分發(fā)揮人民民主制度作用，拓寬基層人大及政協(xié)的監(jiān)督渠道，賦予民眾對于地方事務(wù)更多的參與權(quán)，完善基層部門各領(lǐng)域的辦事公開，推行監(jiān)督的法治化、規(guī)范化、程序化。另一方面，要健全激勵機(jī)制，發(fā)揮基層公務(wù)員法治能力的最大潛能。這既是提高基層公務(wù)員行政水平和行政效率的迫切要求，也是讓基層公務(wù)員隊(duì)伍充滿法治精神和活力的重要保證。

（作者分別為吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)副校長；長春工業(yè)大學(xué)碩士研究生）

【注釋】

①《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2014年。

責(zé)編/張寒 美編/于珊