非傳統安全視角下在華境外NGO監督管理研究

□ 陳曉春，王佑民（湖南大學，湖南　長沙　410082）

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非傳統安全視角下在華境外NGO監督管理研究

□ 陳曉春，王佑民
（湖南大學，湖南長沙410082）

摘要：改革開放以來，越來越多的境外NGO進入我國開展活動。不少境外NGO在我國扶貧、賑災、環保、教育等諸多公益領域作出了重要貢獻，但不能忽視部分在華境外NGO通過文化滲透、支持民族分裂勢力、竊取機密信息等方式，對我國非傳統安全造成嚴重危害。目前，對在華境外NGO的相關法律不完善及監管不力，不能抑制其對我國非傳統安全的威脅，為此我國政府與本土NGO應多舉措并舉共同應對這一威脅。

關鍵詞：在華境外NGO；非傳統安全；監督管理

王佑民，男，湖南大學法學院碩士研究生，研究方向為非政府組織。

在華境外NGO是指在中國大陸地區開展各種非營利性社會公益類活動，而資金、人員和組織主要來自中國大陸以外的國家或地區，具有跨國特征或國際特征的NGO或非營利性組織［1］。境外NGO進入我國后，為扶貧、賑災、環保、衛生、教育等諸多公益領域提供資金和技術支持，對我國社會發展作出了貢獻。但部分在華境外NGO進行非法活動，對我國的非傳統安全造成嚴重威脅。當前，如何充分發揮在華境外NGO對我國政治、經濟和社會發展的積極作用，同時加強對其監管與規范，防范其對我國非傳統安全造成的威脅，這是我國在面臨新安全形勢下的一項緊迫任務。

一、在華境外NGO發展及監管現狀

（一）在華境外NGO發展現狀

近年來，越來越多的境外NGO來華開展活動，但目前官方未正式統計其具體數目與活動情況。中國發展簡報（China Development Brief，一家專門分析報道中國公民社會和非政府組織的動態和發展的NGO），在其官方網站上收錄了329個在華境外NGO的名稱、宗旨、進入中國的時間、聯絡人士、來源國別以及在中國的年度預算經費等。正如澳大利亞國際志愿者機構國家項目經理拉斯勒特（Glenda Lasslett）所說：“只有從中國發展簡報及其所出版的相關材料中，才能了解中國非政府組織的發展情況?！苯Y合該組織出版的《200家國際NGO在中國》《國際NGO在中國》等報告以及收集到的其他資料，我們可一窺在華境外NGO發展現狀。

1.在華開展活動的方式靈活多樣。根據我國現行的關于境外NGO的法律法規，大多數在華境外NGO都無法登記注冊，取得法律上的合法身份并在華開展活動。但實際上，有眾多境外NGO在華開展活動，這是因為其進入中國的方式靈活多樣。一是部分境外NGO并不注冊正式身份，而是通過自身尋找到的合適合作者簽署項目協議，以投入資金與支持項目的方式支持合作者開展活動。二是通過在香港、澳門等地建立總部或分部，由此指導在大陸的項目運作。三是根據《關于管理外國企業常駐代表機構的暫行規定》的規定，在工商管理部門以外資企業的形式注冊，在華開展活動。四是在華實施項目的過程中，通過設立專門的項目辦公室指導項目，辦公室因項目而設，項目完成即撤銷。五是通過與中國政府或其授權機構合作開展項目，在中國設立辦事處。六是按照中國現行的NGO登記管理制度，通過業務主管部門向民政部門登記注冊，在華設立辦事處，開展活動［2］。

2.合作對象的廣泛性。一般來說，NGO開展活動，通過自身建立基層組織，發展會員，募集資金，這樣的方式最為便利。然而我國現行的關于境外NGO的法律法規，規定其不能在大陸設立分支機構并吸收會員。因此，境外NGO大多會與我國國內的相關組織合作開展活動。它們在實踐中尋找到的合作對象涵蓋各類型組織，從中國共產黨的各機構到政府各部門，從人大、政協等國家機構到工、青、婦等各人民團體，從高校、社科院等國家事業單位到民辦科研教育等非企業單位，從政府部門主辦的社會團體到來自民間的“草根組織”等等［3］。

3.在華活動的地域分布。境外NGO在華活動的地域呈現出以下特征：一是境外NGO在華的活動軌跡遍布全國各地。從北京、上海等大城市到西部邊遠貧困山區都可發現其活動的身影。二是西部少數民族地區一直是在華境外NGO活動的主要地區。三是在華境外NGO辦事處和項目辦公室等機構一般會設在直轄市或省會城市。因為直轄市和省會城市具有天然的便利性，在此開展活動，有利于及時獲悉中國政府的政策變化并及時與相關部門取得聯系，因而它們傾向于把主要負責機構設于此。

4.活動領域廣泛，對我國社會的發展有著積極作用。隨著進入我國的境外NGO不斷增多，其活動領域也越來越廣泛，由原來主要集中在教育、衛生、環保等少數公益性領域逐漸擴展到兒童福利、災難預防和救助、教育、環境、少數民族、NGO發展與能力建設、生育衛生、社會政策和經濟改革、殘障人士照顧與培訓以及志愿者服務等多個領域。

境外NGO因順應了改革開放以來我國社會發展的需要，才得以進入我國并開展活動。一方面，境外NGO為我國社會發展帶來了急需的資金、專業知識、技術、經驗。另一方面，境外NGO積極參與我國的扶貧開發與公共危機治理、生態環境保護與建設、婦女兒童等弱勢群體的權益保護。此外，其自身的發展模式、管理方式等成功經驗對中國本土NGO的發展起到了典型示范作用，引導中國NGO發展步入正軌。

（二）我國政府對在華境外NGO監管現狀及存在問題

境外NGO能夠在改革開放后進入中國，因我國正進行經濟建設，為實現經濟發展，必須要有資金與技術作基礎，而境外NGO進入中國帶來了先進技術與資金，并致力于解決中國在發展過程中面臨的各類社會問題。中國政府一直以來歡迎并支持境外NGO來華開展活動，但并未為其在華活動提供較完善的制度性保障。我國現已構建起以《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記暫行辦法》與《取締非法民間組織暫行辦法》為主體的非政府組織管理制度，這也確立了我國政府管理NGO的模式即“歸口登記、分級管理、雙重負責”［4］。目前，我國僅有《外國商會管理暫行規定》《基金會管理條例》兩部涉及外國商會和外國基金會的法規，而這兩類NGO數量占整體比例小，大量其他類型的在華境外NGO管理法規尚屬空白。這使得我國在管理在華境外NGO時，只能沿用管理國內NGO的模式，但這一模式存在著不少問題。首先，在登記注冊方面，設定了在華境外NGO必須掛靠在業務主管單位才可登記注冊等高門檻，致使多數在華境外NGO沒有依法登記，或者到工商部門進行變通登記。這都使其無法獲得法律上的合法身份，既妨礙其活動的開展，也不利于我國政府將其納入到法律的有效監管之內。其次，監管機制不健全。在華境外NGO的監管涉及到多個政府職能部門與黨的相關機構，管理部門碎片化，管理分散，各部門間職責分工不明確，存在著監管職責交叉和模糊地帶等情況，還存在著機構間的協調合作等問題。再次，日常監管虛化。目前的管理模式是重入口、輕監管，將工作重心放在入口管理，而對其日常活動缺乏監管。最后，處罰機制缺失?，F行的法律中，針對違法的在華境外NGO沒有相應具體的處罰辦法與處罰權的明確規定。公安部門雖有權對違法的在華境外NGO進行處罰，但當其以外事活動的形式開展活動時，往往讓公安機關束手無策。

二、在華境外NGO對我國非傳統安全的威脅

對在華境外NGO相關立法的不完善與監管缺失對我國產生了某些消極影響，尤其是對我國非傳統安全造成威脅。非傳統安全（Nontraditional Security）是指區別于傳統政治軍事安全，又能對國家安全造成實質影響的更加廣泛意義上的安全，也可以簡單理解為從傳統的政治和軍事領域擴大到經濟、文化、科技、社會和環境等各個領域的綜合性安全，由此引出經濟安全、金融安全、文化安全、信息安全、能源安全、生態安全、社會安全等多種概念［5］。

新時期我國所面臨的安全形勢已然不同，非傳統安全威脅對我國的穩定與發展構成了巨大挑戰。隨著在華境外NGO的數量與規模不斷擴大，其活動領域已涉及到我國社會生活的各個領域，這些組織種類繁多，價值追求各異，在華活動已成為影響我國非傳統安全的重要因素。

（一）在華境外NGO對我國進行文化滲透

文化是一個民族的標志，是維系民族和睦、國家穩定的基礎。要改變一個國家，首先應改變其文化，因此，保護一國的文化安全有著重要的現實意義。當前，某些西方國家為達到西化中國的目的，不斷對我國進行文化滲透，而在華境外NGO是其推行文化滲透戰略的重要工具。

首先，在思想領域，大力宣傳市民社會理論，以促進非政府組織理論與實踐的發展［6］。市民社會理論產生于西方，是西方社會的主流思想，境外NGO在華傳播市民社會理論，是西方國家為達到改造我國社會、西化中國目的的手段之一。其次，在政治文化領域，積極向我國基層推廣西方民主理念與民主制度。我國農村人口為6.2961億，占我國人口總數的46.27%［7］。若接近我國人口一半的農民接受了西方的民主制度與文化，我國的主流意識形態也將改變。正因為這樣，某些在華境外NGO積極在我國基層輸出西方民主。例如，美國國際共和研究所是第一個在我國參與村民選舉的境外NGO，其活動涉及到我國村民選舉的整個過程。該組織也表示，村民選舉過程及其所積累的經驗可為深層次的政治改革提供基石。此外，還有眾多的環保、扶貧類公益境外NGO在華從事公益類事業，同時宣揚西方的文化價值觀，對我國進行文化滲透。再次，在宗教信仰領域對我國進行宗教滲透。例如，長期在華從事教育、西部扶貧和衛生等公益事業的愛德華基金會，主要由國外及香港的基督教徒資助，一度成為聯絡外國勢力在中國高校布道傳教的主力［8］。某些宗教性質的境外NGO來華從事公益性事業，因其活動的公益性，受益民眾易于接受其活動中宣揚的西方宗教信仰等價值觀念，因而西方國家政府加大對這類組織的資金支持，使之成為西方國家對我國進行文化滲透的主要手段。

（二）在華境外NGO支持民族分裂勢力，插手香港事務

民族團結、國家統一是我國各族人民的共同心愿，也是我國社會經濟穩定發展的基本前提。部分在華境外NGO對我國進行文化滲透的同時，積極配合本國政府對我國實施分化戰略，支持藏獨、東突與臺獨等民族分裂勢力從事危害我國安定與統一的活動。根據美國國家民主基金會網站公布的2014年報告，該組織在當年對“疆獨”組織“美國維吾爾人協會”與“世界維吾爾代表大會”的資助分別為29萬美元和27.5萬美元，同時資助“國際聲援西藏運動”“自由西藏學生運動”“西藏婦女協會”等“藏獨”組織。有專家指出，美國國家民主基金會對包括“藏獨”“疆獨”在內的反華分裂勢力資助金額超過500萬美元［9］。境外NGO如人權觀察，作為達賴勢力集團的積極支持者，公開誹謗我國的西部大開發戰略，稱該戰略對西藏生態環境造成了威脅和破壞，抹殺了西藏文化特性，并強行要求我國政府與達賴集團開展對話?！皷|突”“藏獨”等民族分裂勢力的興風作浪，離不開某些在華境外NGO的支持。

某些在華境外NGO積極插手香港事務，企圖破壞我國的“一國兩制”制度。香港回歸以來，經濟發展迅速，社會穩定，彰顯了“一國兩制”的強大活力。但部分西方國家利用在華境外NGO，積極插手香港事務。2014年9月，香港發生的“占中”事件是違背“一國”原則、公然違反香港現行法律的非法活動。這一活動背后，就有在華境外NGO的影子。據英國廣播公司報道，國際人權組織早在2014年就支持“占中”，通過開設小型課堂傳授示威中的行為規范，希望通過非暴力行動，達到對抗當局的目的。此外，由美國政府資助的國家民主基金會（NED）自1995年起就開始資助香港的反對派組織，總資助金額超過395萬美元。NED旗下的美國國際民主研究院（NDI）更是在2006年就在香港為推動“占中”做準備，繼而在2007年啟動青年公共參與計劃。2012年NED撥款46萬美元給NDI，用于推動香港學生參與街頭政治。香港中文大學的“香港美國中心”，在2014年3月舉行了兩天一夜的“工作坊”，名正言順地培訓大學生作為“占中”骨干［10］。“占中”雖以失敗告終，但對香港的法治根基、民主發展、國際形象造成了嚴重損害。在反思香港事件時，不應忽略在華境外NGO這只幕后黑手。

（三）在華境外NGO竊取機密信息，危害我國信息安全

部分在華境外NGO還承擔為本國政府搜集情報的任務。它們或以與我國政府部門、高校進行課題研究的名義，收集機密情報；或以生態保護考察、環境污染調查的名義收集軍事情報；或以項目考察之名搜集敏感信息，等等。如某在華境外NGO以醫學援助為名，在我國大別山等地區，通過免費抽血體檢等方式，獲取我國人口的基因資源，西方某公司僅憑上述基因資源，研發治療哮喘病、糖尿病和高血壓等疾病的藥物，就獲益1億多美元。中國遺傳學“泰斗”談家楨院士曾向國家領導人建言，稱我國人類基因流失情況已十分嚴重，如再不采取有力措施，我國基因資源將被掠奪殆盡［11］。境外NGO在華活動已涉及到我國社會生活的方方面面，其活動可達到我國邊遠貧困山區，搜集到甚至我國官方尚未統計的信息，為本國政府和公司決策提供信息支持。

三、加強對在華境外NGO監督管理的思考

（一）政府層面

1.完善境外NGO監督管理的法律法規。目前我國針對在華境外NGO監管的法律法規不完善，是導致政府對其監管不力，從而對我國非傳統安全造成威脅的主要原因。目前，國家已開始注意到對在華境外NGO監管立法的缺失。2014年12月22日，境外非政府組織管理法草案已提請全國人大常委會審議。2015年4月，《中華人民共和國境外非政府組織管理法（草案二次審議稿）》面向社會征詢意見。從該草案二審稿來看，該法案存在著諸多問題。例如，如何界定在華境外NGO？如何界定境外NGO的“境內活動”？如何處理與現有其他法律法規的關系？如何界定境外NGO代表機構的法人資格？這些問題都有待解決，以便進一步完善這部管理法。

2.建立在華境外NGO信息庫。目前我國政府對在華境外NGO監管不力的重要原因在于對其基本情況缺乏必要了解，而建立在華境外NGO信息庫是掌握其基本信息的有效手段。該信息庫的建立，有利于我國政府相關部門了解在華境外NGO的整體情況，掌握其活動信息，有針對性地加強監管，防范其對我國非傳統安全的危害?？捎擅裾繝款^，稅務、公安、外事、銀行等在華境外NGO管理部門一并參與信息庫的建設與維護，信息庫應做到網絡互通、數據共享、信息聯網。信息庫的建立，首先，要明確信息庫應錄入包括在華境外NGO的基本情況及其活動在內的基本信息。其次，要進一步明確相關單位的職責，落實經費，選擇研發單位，制定信息庫的使用規定。再次，要統籌規劃信息庫的定位與功能。最后，還應明確信息庫功能新增和數據的更新、跟蹤反饋等問題。

3.明確在華境外NGO監管主體。目前，我國政府對在華境外NGO采取“雙重管理”體制，即由登記機關賦予其身份合法性，業務指導機關對其具體活動進行監管。然而，對在華境外NGO的管理涉及到政府多個職能部門，監管主體的多元化以及職責分工的不明確，很容易陷入“集體行動的邏輯”，各部門間相互扯皮、互相推諉，反而會出現監管真空，因而必須改善這種管理體制?？梢杂煞止苊裾ぷ鞯母笨偫頎款^成立中央在華境外NGO管理委員會，民政部、工商行政管理總局、稅務總局、國務院扶貧辦、公安部、宗教局等相關部門的副職擔任委員，具體工作由相關部委的司局級副職承擔。各省按此成立省級在華境外NGO管理委員會，省管理委員會負責管理在一省內活動的在華境外NGO，跨省活動的在華境外NGO由中央管理委員會負責或指定，相關法規、政策的頒布、解釋與資質認定等重大事項由中央在華境外NGO管理委員會負責。

兩級管委會均實行歸口管理，具體工作由相關部門執行。具體來說，由民政部門負責登記注冊與身份備案，工商行政管理主要針對以境外企業而非NGO的形式登記的組織；外國專家局負責外國來華專家而非組織；由在華境外NGO活動涉及領域內的業務主管部門負責項目的審查、管理與監督工作，若其活動橫跨多個領域，由在華境外NGO管理委員會指定負責管理的部門；公安機關主要承擔反滲透、反顛覆、反破壞工作，負責處理在華境外NGO的非法活動。在華境外NGO管理委員會的職責在于確保各相關部門在規定職責范圍內承擔對在華境外NGO的監督管理責任，在于確定各相關管理機構的監管責任與權力，理清各管理機構關系，建立各部門間有效的協作機制。

4.加強在華境外NGO的日常監管力度。在華境外NGO種類繁多，背景復雜，其活動方式、組織結構各不相同，進入我國有著不同的活動目標。完全放任境外NGO在華活動將危害我國非傳統安全，需加強對其日常監管力度。

首先，應完善在華境外NGO的注冊登記制度?，F行的雙重登記管理制度必須進行改良。要么廢掉它，實行登記制度；要么進行有效的改良，境外NGO易于找到主管單位，同時也讓主管單位既沒有承擔過大責任，又能在如無可以說明的理由時，不得拒絕提供同意函。這樣可將在華境外NGO納入到我國法制的有效管轄范圍之內，使其能得到我國法律的有效保護，又能實現我國政府對其進行有效管理。其次，建立在華境外NGO項目審查制度。建立起完善的項目審查制度，從項目的設計、申請、實際運行、投入資金和參與人員、可能獲得的信息等各個方面進行調查，實現“事先審查、事中監督、事后審核”。保障項目的運作符合設計初衷，保證在華境外NGO在發揮其對我國經濟社會發展積極作用時，不會對我國的非傳統安全造成威脅。尤其注意審查在華境外NGO的資金狀況，規定其在每年的特定時間內按照規定，向監管機關通報該組織在該年度內收到的資金與其他資產數額，以及下一年度的預算和使用目的。對受境外NGO資助的本國NGO也應加強監管，本國NGO應通報資金來源及使用情況。這種嚴控在華境外NGO資金使用情況的舉措，將有效切斷從事危害我國非傳統安全的在華境外NGO的物質基礎。再次，對從事危害我國非傳統安全活動的在華境外NGO，堅決按照法定程序給予相應處罰。

（二）本土NGO層面

1.發揮本土NGO對在華境外NGO的監督作用。境外NGO在華開展活動，一般都會選擇我國本土NGO作為項目合作伙伴，因而本土NGO較為熟悉其組織情況以及項目運作。本土NGO應利用自身優勢，對境外NGO在華活動進行監督。本土NGO可以通過承接政府轉移的部分境外NGO管理、服務職能，通過政府相關部門的授權，使本土NGO能夠收集、整理、發布在華境外NGO的運作信息，并構建評估指標，結合我國的實際情況，對其開展的活動進行獨立、公正、可靠、透明的評估，結果向社會公布，使政府與民眾能夠及時了解在華境外NGO組織情況及其在華活動信息。

本土NGO承擔對在華境外NGO的監管與服務職能，一方面能夠為在華境外NGO提供高質量的服務，推動公益項目的順利進行。這是因為，本土NGO可為在華境外NGO提供及時、有效的信息，并通過培訓使其更加熟悉中國各地的實際情況，推動項目的實施。另一方面，本土NGO可以起到橋梁與紐帶的作用。本土NGO可以代表在華境外NGO向政府表達訴求，使政府的相關政策更符合在華境外NGO實際，從而確保政策的實際執行。此外，本土NGO還能將國家的各項法律法規傳達給在華境外非政府組織，并督促其有效執行。這樣既有助于境外NGO在華活動的開展，也能減輕其對我國非傳統安全的威脅。

2.培育本土NGO，實施走出去戰略。西方國家政府與NGO相互配合，對華施加影響，意圖使中國按照它們所希望的路徑發生改變。從源頭來看，決策起點在境外，在華境外NGO只是執行工具。因而要消除在華境外NGO對我國非傳統安全的威脅，不僅要加強對其監管，還必須從源頭對其施加影響。本土NGO“走出去”是重要的戰略舉措，它有利于提升國家軟實力。NGO因其自身的民間性、非政府性更容易得到西方普通民眾的接受，有實力的中國NGO應積極開展對外活動，闡釋我國的傳統文化精髓與發展理念，特別對“中國威脅論”“中國人權”等西方社會廣泛關注的問題做出有針對性的闡釋，闡明中國和平崛起的發展道路以及在發展過程中為改善民生與保障人權而做的努力，從而增進國外民眾對中國的了解，從源頭上減少西方民眾因不了解或誤解而對在華境外NGO從事危害我國非傳統安全活動的支持。

中國本土NGO實施“走出去”戰略，還需增強自身實力。我國本土NGO起步晚、發展不成熟，所以需要我國政府引導和培育本土NGO。首先，完善NGO的相關法律法規及配套政策，為其發展創造良好的環境。其次，根據我國政府職能轉變的需要，各級政府要逐步將部分行業管理、城市社區的公共服務、社會慈善和社會公益等職能轉移給NGO［12］，為我國本土NGO贏得發展空間。再次，將我國本土NGO納入公共服務合作體系，政府購買其提供的公共服務，從而使得本土NGO獲得發展所需的資金。

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［10］宋魯鄭.香港“占中”是失敗的顏色革命.［EB/OL］.http://www.guancha.cn/SongLuZheng/2014_12_11_ 303029.shtml.

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［12］廖鴻，石國亮.中國社會組織發展管理及改革展望［J］.四川師范大學學報（社會科學版），2011（5）：52-58.

責任編輯李建良

中圖分類號：C93

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494（2016）02-0057-06

收稿日期：2015-12-06

基金項目：國家社科基金重點項目《我國政府對境外非政府組織分類管理研究》（13AZZ009）的階段性成果。

作者簡介：陳曉春，男，湖南大學法學院教授、博士生導師，研究方向為非營利組織管理與低碳經濟；