“中國僵尸企業的解決之道，既在法內，也在法外”

韓永

“并不是破產法差，而是整個市場差，經濟的環境差，市場經濟的環境并沒有發生很大的變化。

我們原來期望破產法是一個標志，中國市場經濟從初期階段進入中級階段。

但顯然破產法是不能成為這樣一個標志的，它還要整個社會慢慢行進到那個標志”

近日，就中國目前在處理僵尸企業中存在的問題，背后的原因，以及可能的解決之道，《中國新聞周刊》采訪了新《企業破產法》起草小組成員、中國政法大學破產法與企業重組研究中心主任李曙光。

“現在10%-20%的企業都遇到了經營上的困難，處理起來就不那么容易了”

中國新聞周刊：《企業破產法》在2007年頒布實施后，企業通過訴訟程序破產的數量總體上呈下降趨勢，2007年全國法院審結破產案件4200件，到2013年降至1998件，2014年為2059件。目前這一趨勢有沒有發生變化？

李曙光：2015年有所提高，有3000多件吧。其中的原因，一個是對僵尸企業的處理增多，另一個是經濟下行，企業的經營糟糕一些。另外法院也在加快受理破產案件。去年處理僵尸企業就已經開始了，特別是去年下半年，法院受理的案子比較多。這里說的是受理，而不是結案，因為有的案子結案的時間比較長，有的要好幾年才能結案。

中國新聞周刊：在分析破產案件數量下降原因的時候，很多人會提到法院考核的因素，這是不是確實是一個重要因素？在中國目前的體制下，法院的態度是不是也是地方政府的態度？

李曙光：它是多方面的因素。受理破產案件數量下降，從司法體系來說，有內部和外部的原因。從外部的因素來說，法院受理破產案件，有好多事處理不了，中國的社會和市場都沒有成熟到那個地步，也就是說可以自愈的地步。

比如職工安置的問題，就涉及國資部門、人保部門、工信委，甚至還涉及市政府和市委。因為其中有穩定的問題，特別是有工資拖欠的時候，光這一件事就涉及好多部門。另外還有稅務的問題，拖欠稅務的費用怎么處理，還涉及像工商、金融等部門，黨的系統的政法委還管著法院系統。要通過協調才能做這些事，對法院來講，就處于比較被動的位置。法院跟政府部門打交道，并沒有一個特別有效的渠道。

從內部因素來說，破產案件本身專業性比較強，對于一般的民商事案件，法官具有一般的知識就行了，但破產案件涉及好多商業經營的東西，還有企業財務的東西，還包括庫存、企業的攤銷、資產負債、資產拍賣等，對一個法官來說，太難了。

另外，法院原來的績效考核體系，是按數量來算的，是按照一般經濟糾紛的合同案件來考核。但破產是個整體的合同樹，它是一大堆合同，涉及和債權人的合同，和經銷商的合同，和消費者的合同，和工人的合同，一群合同，如果按照一個合同或兩個合同計算辦案量，對于法官來說是沒有任何積極性的。法院一聽到破產案件，頭都大了。

還有，破產案件涉及的面比較廣，法律的獨立性權威性比較弱。這不僅在于處理職工安置的問題，處理債權債務的問題，處理跟各個政府部門之間的關系，還涉及這個案子判完以后的執行。一個企業的債務案執行是非常困難的，它涉及大量的訴訟，股權的糾紛，執行是非常困難的。一個破產案件判下來，卻顯不出來這個案件怎么結。所以破產案件不僅僅是受理的問題，結案就更難了。

中國新聞周刊：政府的考量，是不是主要是維穩的考慮？

李曙光：有穩定，也有實際問題。比如誰來拿錢？一個職工半天安置不下去，到底是到街道還是到新的企業，還是提供其他的機會，誰來給保險等等。就算是沒有穩定問題，你處理一個人也很難，法院哪能做得了這個東西？穩定是一個大的角度，有一些案件涉及職工比較多，可能會有穩定的問題，但有的企業涉及的職工并不多，就幾個職工，處理起來也不輕松。

國外不存在這些問題，他們市場經濟很成熟，完全按照合同辦事。像北歐這些國家，企業一破產，你馬上到社區中心報到，他馬上給你登記，馬上就能領錢，你的生活就沒有問題了。同時給你提供一個培訓的機會，讓你先去培訓半年，尋找新的職業。你如果不參加培訓，拿的錢就很少。

中國新聞周刊：這是人的問題，那么在錢的問題上，國外也有比較好的機制嗎？

李曙光：它的社會保障體制比較好，一退就可以拿到錢。我們就有很多問題，比如職工安置，還要讓債權人拿一筆錢。債權人會說，我憑什么？我借給你錢已經損失很大了。我借了100萬給你，你現在返我60萬，我損失了40萬，我還得拿出幾十萬來安置職工！但我們現在實踐當中就這樣做，這個錢我就少給你，用這筆錢來安置職工。

所有的經濟問題都主要是資金的問題，我們破產也是資金的問題，借錢、還錢，還不了錢以后怎么辦，所有都是資金的問題。涉及資金的問題就涉及分配公平的問題，生存質量的問題，那問題就是海量的，很深的。

中國新聞周刊：一考慮到那么多問題，不管是地方政府還是法院，都傾向于不做這個東西（破產），現在國內有一種比較好的解決機制嗎？

李曙光：這個是不太可能的，我們得慢慢地建立。因為改革開放已經這么長時間了，如此長時間形成的問題一夜間解決是不現實的，只是說現在我們的國力比以前更強了，地方政府的財政能力也比以前更強了，能夠拿錢的渠道也比以前更多了，財政收入也比以前高了，所以比上世紀90年代處理類似問題時地方政府的能力要強一點，但是要說完全解決這個問題不可能，特別是在有大量僵尸企業的地方。

一家企業破產這個事好處理，如果一下來了幾家甚至幾十家，這種連帶影響的波及面就比較廣了，我們現在遇到的就是這個情況。中國一兩家企業破產沒關系，現在10%-20%的企業都遇到了經營上的困難，處理起來就不那么容易了。

中國新聞周刊：如果一個地方好企業比較多，僵尸企業特別少，地方政府的回旋余地是不是還大一些，可以讓好的企業兼并不好的企業？這也是很多地方都曾經有過的做法。

李曙光：那也不是。憑什么一個好企業要拿一個沒有價值的東西？好企業多跟這個一點關系都沒有。好企業多只能說我交的稅多，這樣地方建立社會保障的能力強。它是一個鏈條，這個鏈條的遠端是比較遠的，有一個傳導的過程，不是說好的企業馬上把這個壞的企業接了，那就不是市場經濟了。你要建立一個長遠的、健康的市場經濟，通過遠端的鏈條逐漸傳導過來，解決這個綜合性的社會問題。企業的破產是一個綜合性的社會問題，不是一企一人的問題。

中國新聞周刊：所以現在每個破產案例都不太一樣，沒有一個相對標準的操作方式？

李曙光：市場經濟就像每個家庭一樣，每個家庭的財政狀況、個人能力、收入水平、個人教育背景和個人素質都不一樣，所以處理家庭財務困難的路徑選擇是不一樣的。有人覺得我就找個好工作，或者去創業，就可以挺過去，有的人就賴在一些人的身上，還有的人就偷雞摸狗，坑蒙拐騙，去干壞事去了。

企業的選擇也是不一樣的。有上中下三類人，對于那些好的人，困難可能只是周期性的、短期的，希望能夠找到一個好的投資者給他再投錢，把這一關挺過去；有的人可能覺得這個行業是夕陽產業，沒法干了，就想及時清掉，然后重新創業，這都屬于比較誠實、比較有積極性的債務人。

中國的情況還比較復雜?，F在僵尸企業大多是國有企業，就更復雜一些。但企業不是自己的主人，企業后面有一大堆的人，你說的企業是企業的廠長、總經理，還是董事長？但他們說不定剛剛換過來，有可能是前一天剛任命的，這個爛攤子讓他來處理。國有企業的后面有政府的意志在里面，有國資管理部門的意志在里面，所以就更復雜一點。要考慮到方方面面，有追責的問題，有認知的問題，有的說能救有的說不能救，這個就復雜了。

但是中國企業普遍的心態，是不愿意到法院走破產程序。如果是在破產法比較成熟的國家，它就會積極地去申請破產?？赡茉谥袊@種拖的心態會多一點，懶拖靠這種心態?？渴裁?？靠有人來救我，反正政府管著。我上面說的成熟，不是因為法律比較成熟，是整個社會比較成熟。

中國新聞周刊：我看有一個統計數據，中國每年用行政方式注銷的企業，有70萬個左右，而走破產程序的僅有兩三千個。

李曙光：這不是一個概念。現在很多人在引用這個數據，這是我十年前的研究。企業正常退出市場是可以的，比如一個企業我不想干了，并不因為我干不好，我就是不想干了，這叫正常的清算，企業也會注銷，也會退出市場，中國整體的注銷數每年大概30萬到40萬之間，這是近十年平均的數據。

另外一個企業吊銷的數據，也有30萬到40萬之間。吊銷是什么概念呢？就是你不去年檢，或者有坑蒙拐騙、經營有欺詐的行為，或者有其他的違法行為，這些都要吊銷，這是企業有污點。吊銷和注銷不是一個概念。這兩個加起來有70萬到80萬家，這是近十年平均的數據。

在這些企業中，10%-20%按照破產法退出市場，一點問題沒有。如果按這個比例，每年應該有十幾萬家破產?，F在我們才兩三千家，這個數據就差得太大了。

中國新聞周刊：是不是有些企業有逃避破產法的現象？

李曙光：那太多了。它也不是逃避破產法，就是不想破產，主要是逃避債務。他不懂什么破產法，也不知道有沒有什么法，對一個經營者來說，對一個企業來說，他很多的時候并不管你什么法律不法律，從他自己的切身利益就是我要逃債，但是從我們的角度，他就是逃避破產法。

中國新聞周刊：我看在新《企業破產法》2007年實施之前，走司法部門的破產案件，有的年份可以達到上萬件。而在破產法實施以后，這個數量就逐年下降。有沒有可能新的破產法有些規定對破產的企業更為不利，所以有的企業選擇了逃避？

李曙光：你說的那個上萬件，主要是在2000年、2001年破產高潮的時候。政策性破產比較多，政府在推動。當時有核銷政策、職工安置政策，國家額外拿出一筆錢來，所以破產比較多。

你說的后一種情況，這個一點都沒有。因為破產法只是更加促進它破產，只是你可以看出來，在政策的力度減弱、在行政的措施減弱的情況下，破產法在中國這種脆弱的市場經濟條件下，它的作用是不明顯的。

反過來說，并不是破產法差，而是整個市場差，經濟的環境差，市場經濟的環境并沒有發生很大的變化。我們原來期望破產法是一個標志，中國市場經濟從初期階段進入中級階段。但顯然破產法是不能成為這樣一個標志的，它還要整個社會慢慢行進到那個標志。

現在整個行政的力量還是很強大，政府的投資很大，并不是按照市場經濟在運行。我們看到的是這個，而不是看破產法。整個市場就沒什么變化，這十幾年二十年市場經濟的環境并沒有多大的變化，如果有比較大的變化，這個（企業破產的數量）就應該上來了。

中國新聞周刊：2006年制定破產法的時候，有預期嗎？跟現在是不是有很大的落差？

李曙光：當時，我們希望制度來帶動市場經濟的變化。但是嚴格說來，我們的破產法當時在制度的設計上有兩個比較大的缺陷，第一個是在爭論當中沒有讓市場扮演主要的角色，留下了一個很大的漏洞，由政府或法院扮演很重要的角色，事實上是不對的。這個在我們當時立法的時候就提出來過，比如我提出讓債權人有更大的發言權，但實際上沒有，權力給了法院，這是個比較大的缺陷。

另外一個缺陷是我們沒有建立一個機構來推動破產法，中國的法律如果沒有一個機構來推動，等于那個法就是束之高閣的一張紙而已。在國外有專門的破產管理署、破產管理人辦公室在推動這事。在中國只有法院管，而法院又覺得有那么多的麻煩，有內部的有外部的，它就干脆不管了。所以不是破產法技術上的問題，而是破產法的外部環境，還有破產法的頂層設計上有一點點問題。由于這兩個根本性的缺陷，破產的數量比我們的預期大大地降低了。

中國新聞周刊：如果要成立破產管理局的話，是不是需要一些條件？現在的條件下可以成立嗎？另外，這個機構好像要權力特別大，因為要協調很多的部門。

李曙光：我覺得現在完全不需要前提條件，現在是正好的時機。因為中國的商業和市場環境已經把我們帶到這里了，需要有一個強有力的行政部門來負責破產法的實施與操作。我20年前就提出來建立破產管理局，一直沒人管這個事。當時我有一個內參高層還做了批示，但后來又不了了之。中國的好多改革都是這樣，要領導認識到這個事，直接推動，才能成，你說要搞一個機構，光我們學者搞一兩個奏折，領導人覺得這個挺好，批給部門去看一看，那就基本上就沒戲了。不管怎么樣，現在越來越多的人認識到，這個部門挺重要的。原來可能就一兩個學者，后來一兩個領導人，現在很多部門認為這個事得有人干。

這個機構也不需要很大權力，它就是政府的一個部門，比法院這種政府外面的部門去協調好多了，而且它做事的重點不一樣。

中國新聞周刊：你剛才說希望破產法的出臺能成為市場經濟從初級向中級轉變的標志。你覺得中級階段應該有一些什么特征？

李曙光：就是破產法能夠有效實施。市場經濟就三個特點，或者說市場經濟的標志就三個，第一，價高者得，你的東西是最好的，你就會得到這個市場，次一點的東西要被淘汰掉；第二個叫公平競爭，所有的人，不管你的身份，不管你的國籍，不管你的教育背景，所有的人在市場上的起跑線是一樣的，他的機會是一樣的，他的結果是一樣的；第三條叫優勝劣汰，好的繼續留在市場，壞的就要退出市場。

一般大家理解最后一條是講破產的，實際上這三個都是講破產的。沒有破產法，就沒有價高者得，沒有誠信的人也在那里混，充斥市場；沒有一個壞的人退出市場的制度，就不可能有公平競爭；優勝劣汰就更不用說了，劣的必須要退出。所以市場經濟的三個特征都是破產法的，破產法是市場經濟的憲法，是最基本的一個法律，是最能夠測量市場經濟發展到什么地步的。

有很多人提建議，說要建立社會主義誠信法。沒有哪個國家有個誠信法，誠信法就是破產法，破產法就是最大的誠信法。只要讓它干干凈凈地退出市場，我們說破產法就是掃除市場信用垃圾的法律，你這個信用垃圾不掃除的話，大家都沒信用，都不公平競爭，都是山寨，劣幣驅逐良幣，沒有優勝劣汰。所以沒有破產法，市場經濟最重要的三個特征就一個都沒有。現在我們知道破產法是最重要的。

如果破產法適用很好的話，肯定會有很好的誠信，市場經濟就到了中高級。當時我們希望推動破產法出來以后，把中國的市場經濟能帶動起來，結果與我們的預期還是有一些差距。

中國新聞周刊：企業進入到破產程序之后，是不是還有一些問題需要解決？比如說很多人認為，在對企業進行破產重整時，在債務人和債權人權利的平衡方面現在還是做得不夠？

李曙光：破產的技術問題太多太多了，因為它和整個市場經濟是連動的。就像證券法永遠完善不了一樣，一個證券法都管不了整個證券市場，都要經常修改變化。破產法更是這樣，它比證券市場更大，它是整個市場。股東和債權人是一個很大的問題，隨時都在變化，要看具體的法律修改的技術。

現在最迫切的問題，倒不是法律修改的問題，而是這部法律要用起來的問題。用起來之后，才能夠發現越來越多的地方需要修改，隨著整個社會交易關系和法律關系模式的變化，不斷修訂一個法律。它有好多種模式，權利義務責任都在變化。

我們現在也在推動修改破產法。破產法現在功效不是特別大，一個很重要的原因，是我們當時制定破產法就是半個破產法，除了我剛才講到在頂層設計上有一些問題之外，還有一個更大的問題就是，當時只搞了半部破產法，沒有個人破產，沒有把整個市場交易主體都擱在里面。

比如說在國外有金融機構破產，在我們國家就很少。另外，每一個個人消費者都有可能是破產主體，它是從建立個人信用開始建立社會信用的，先建立個人信用，再建立商業交易信用和公司的信用，再建立整個社會的信用，西方國家的破產歷史是這樣來的。

中國是先來一個企業的信用，但是沒有個人信用，怎么建立企業信用呢？所以我們的破產法有天然的缺陷，也跟我們整個市場的缺陷相關，我們市場就不把個人視為人，跟整個社會的成熟度也是相關的。

中國新聞周刊：當時是根本沒有考慮個人的破產嗎？還是因為這一塊涉及的因素太多？

李曙光：當時有很多爭論，主要是覺得個人破產這一塊不成熟。中國只有儲蓄文化，沒有消費文化。中國人只喜歡把錢藏在枕頭底下，甚至都不愿意到銀行儲蓄，不知道他有多少財產。他說他欠錢，實際上他有的是錢。

另外，整個金融體系也不完善，當時商業銀行也不聯網，一個人有十幾個賬戶，他在工商銀行欠錢，但在建設銀行有錢，他可能在山東破產，但在福建有房產，中國整個金融體系不完善，整個監控體系也不完善。另外個人消費也很少，大宗商品剛剛起來，當時覺得還不成熟，有不同意見。我當時主張搞個人破產法，破產法當時三審的時候都還有個人破產，因為合伙企業涉及個人破產，原來想留個口子，但到了“上面”又給刪掉了。

中國新聞周刊：在讓更多的企業進入到破產程序方面，現在有什么具體的辦法沒有？

李曙光：就按照破產法去做就行了?，F在有幾個方面的建議，一個是短期的，就是趕快把這個法律實施起來，我們的司法體系跟上，債權人的一些相應的機制跟上，債務人的一些推動力量也跟上，管理人體系怎么更加市場化等等；從長期的政策來說，還要推動個人破產，金融機構破產，還要建立更加獨立權威的破產法院體系，還要把整個市場經濟的水平提高，要有更好的管理人市場。短期政策要和長期政策配合。

中國新聞周刊：在企業破產這件事上，現在又能看到行政推動的力量。怎么看行政力量在企業破產方面的作用？

李曙光：讓企業走破產程序，國有企業可能還得靠行政來推動。市場的企業有很多的方法，還要有些其他的法律制度，特別是刑事法律制度要跟上，比如破產欺詐的，故意逃債的。還有一些制度要加以完善，推動這些債權人債務人申請破產。

債權人申請破產的難點在哪里呢？可能是前一任行長發出的債，他要去申請破產的話，會不會涉及前任責任的問題？另外有的債權人覺得是不是還有更好的方法，所以就拖。從債務人的角度講，他可能覺得破產不光彩，沒臉做人，還要看他后面是不是沒有工作，如果是國企，還要考慮他是不是位置沒了，這些都不是純破產的問題。

還有錢從哪里來的問題，如何安置這些人。現在首先做僵尸企業的名單，對企業進行估值，對債權債務關系估值，債權債務申報。這些先做起來，然后債權人委員會看看怎么來處理，各地有很多招在做。

中國僵尸企業的解決之道，既在法內，也在法外。

中國新聞周刊：破產法的修改現在有沒有提上日程？如果要修改，是不是主要彌補你剛才說的兩個缺陷？

李曙光：現在沒有，主要是學者和有關部門在提，沒有列入人大的立法計劃里。如果要修改，那兩個缺陷要修改，還要加快制定個人破產法，我們提了一百多條修改意見，小的細節的東西太多了。