國有企業經濟責任審計問責與黨風廉政建設問題淺析

陳宏立

摘要：黨的十八大報告對經濟責任審計予以了專門的強調，《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，將中國特色的經濟責任審計推向了一個新的歷史高度。《國務院關于加強審計工作的意見》要求實現審計監督全覆蓋。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將審計監督與黨內監督、法律監督等并列為黨和國家八大監督主體之一。這些新職能對經濟責任審計如何銜接、服務好黨風廉政建設，更好地發揮審計懲治和預防腐敗提出了新的要求。本文試從經濟責任審計問責的角度分析了國有企業經濟責任審計問責在黨風廉政建設中的作用，以期探尋國有企業黨風廉政建設的有效途徑。

關鍵詞：經濟責任審計 審計問責 黨風廉政建設

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）07-0082-02

黨的十八大報告對經濟責任審計予以了專門的強調，指出：“推進權力運行公開化、規范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度，加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行。” 2014年7月27日，中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源和社會保障部、審計部、國務院國資委又聯合印發了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》，對經濟責任審計的對象、內容、結果運用等進行了明確規定，將中國特色的經濟責任審計推向了一個新的歷史高度。2014年10月9日，《國務院關于加強審計工作的意見》要求實現審計監督全覆蓋。2014年10月23日，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將審計監督與黨內監督、法律監督等并列為黨和國家八大監督主體之一。這些新職能都對經濟責任審計如何銜接、服務好黨風廉政建設，更好地發揮審計懲治和預防腐敗提出了新的要求。

一、國有企業經濟責任審計在黨風廉政建設中的作用

國有企業經濟責任審計是指審計機關依法依規對國有企業領導人員經濟責任履行情況進行監督、評價和鑒證的行為，其關注的是國有企業領導干部任職期間應該承擔的經濟責任，通過評價被審計國有企業財務收支以及有關經濟活動的真實性、合法性和效益性，重點檢查國有企業領導干部守法、守紀、守規、盡責情況，對國有企業領導干部的經濟責任進行認定。在我國，國有企業法定代表人以委托受托責任為前提依法管理國有資產，而經濟責任審計則是確保國有企業黨政領導干部盡職盡責、有效履行這種委托受托經濟責任的重大舉措，是一項具有中國特色的經濟制約和監督制度，也是我國現代審計制度的一種創新。

在我國，人民賦予了國有企業法定代表人管理國有企業的權力，同時也要求國有企業法定代表人盡職盡責地行使這種權力。隨著我國經濟體制改革的不斷深化，國有企業領導干部越來越多地與經濟工作發生著各種直接或間接的聯系，導致國有企業領導干部需要承擔的經濟責任也越來越重，不可避免地出現了貪污受賄、以權謀私、失職瀆職、侵吞國有資產等問題，給國有企業帶來了嚴峻的考驗，這就要求國有企業必須不斷深化改革、完善、提高管理水平，實事求是地評價領導干部的履職情況。同時，將經濟責任評價結果作為下一步審計問責、干部考核、任免和獎懲的重要依據，當受托人未恰當履行責任時，就啟動問責程序，將“審責”與“問責”融為一體。因此，經濟責任審計通過考核和評價國有企業領導干部在任期內的履職情況，在解除國有企業領導干部任期內受托經濟責任的同時，將“審責”與“問責”相結合，充分發揮了經濟責任審計權力制約和懲戒腐敗的功能。

二、國有企業經濟責任審計問責在黨風廉政建設中的局限性

（一）問責主體單一

經濟責任審計問責主體是指“由誰問責”。我國國有企業經濟責任審計主要由國有企業內部審計機構進行，內部審計機構多從屬于企業高管層，而經濟責任審計除了對企業資產、負債和所有者權益的真實性、合法性和效益性進行全面核查以及揭示企業經營管理中存在的問題外，還要評價審計對象的主要業績和對問題應承擔的責任，這就可能使審計人員在工作中受高管層意志和看法的影響，導致審計機關因缺乏獨立性而難以發揮審計問責的最優效果。另外，審計結果的處理往往都是由上級機關問責下級機關，因此當審計結果反映出審計對象存在違紀違規的問題時，由于上級與下級一般都需要承擔連帶責任，因而很難保證上級公正、客觀地根據審計結果進行審計問責，嚴重制約了審計結果的實際利用。由于審計問責主體單一，導致根據審計結果處理問題時缺乏公正性和透明性，難以有效運用審計結果。

（二）問責對象不清

問責對象是指“向誰問責”。目前，在我國國有企業的經濟責任審計問責實踐中，主要是“對集體問責”和“對個人問責”。從實踐來看，過去我國的審計問責基本上是“對集體問責”，很少涉及“對人問責”。雖然近年來對個人問責的比重在逐年上升，但往往無法真正落實，常常出現以集體決策作為擋箭牌的現象，一些違規違紀問題按照相關規定是可以明確到直接的責任人，但卻將責任推向集體決策，以集體責任阻礙了“對個人問責”，導致國有企業領導干部的很多違規違紀行為最終演變為“集體問題”。

（三）結果運用不充分

審計結果能否得到有效利用，是經濟責任審計工作成效的最終體現。我國國有企業經濟責任審計問責往往是針對離任國有企業領導干部，常會出現“重審輕用”現象，甚至出現“審用脫節”。組織人事部門對領導干部的考察、任用和提拔并未充分考慮經濟責任審計結果，絕大多數領導人員仍是“先離任、后審計”或“先提拔、后審計”，缺失“績效問責”“任中問責”“不作為問責”“慢作為問責”等內容，審計結果難以對領導干部的管理產生影響，造成審計問責與調任、問題處理相脫節，審計結果嚴重滯后，無法有效發揮經濟責任審計對于國有企業領導干部“德、能、勤、績、廉”的監督作用。

三、建立健全國有企業經濟責任審計問責的有效途徑

（一）完善經濟責任審計問責法律法規體系

只有完善國有企業經濟責任審計問責法律法規體系，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，才能真正發揮其在廉政建設中的作用。現階段，我國有必要針對國有企業黨風廉政建設的需求，明確規定國有企業經濟責任審計問責的主體、客體、目標、程序、處罰標準等內容，切實將國有企業領導干部經濟責任審計納入規范化、制度化軌道。因此，應在現有法律規范的基礎上，認真總結實踐經驗，逐步出臺國有企業經濟責任審計問責規范性文件，提高經濟責任審計的法律地位，維護財經法紀的權威性和嚴肅性。

（二）增強內部審計機構及人員的獨立性

在以英美為代表的西方國家，董事會授權審計委員會行使監督職能，內部審計機構向審計委員會匯報工作或直接向董事會報告，監督效果十分顯著。在我國，內部審計機構及人員獨立性的增強也需要轉變思路。可參照英美等國企業內部審計機構向審計委員會匯報工作或董事會報告的做法，改變內部審計機構的領導體制，使其對董事會負責，由董事長分管，定期向董事會匯報工作規劃、年度任務、問題整改等重要審計工作情況，直接接受董事會的指導和管理。同時，增強內部審計機構人員配置的科學性，做到不相容崗位相分離，促使提高內部審計機構及人員的獨立性，保證審計工作質量。

（三）強化經濟責任審計成果轉化和運用機制

經濟責任審計成果必須及時轉化為國有企業現實的生產力，否則，就成了勞民傷財的“無用功”。為確保經濟責任審計成果成功轉化和有效運用，一要積極督促被審計單位徹查審計中存在的問題，實行“對賬銷號”整改，正確引導被審計單位做好過程控制；二要認真總結分析經濟責任審計中屢查屢犯問題的內在原因，幫助解決系統問題；三要將經濟責任審計結果報送干部管理部門，作為干部使用、監督、任免和獎懲的依據；四要對經濟責任審計中發現的重大問題和重要線索，按程序移交紀檢監察等部門查處，提高審計工作在企業廉政建設中的積極作用；五要建立審計結果公示制度，使審計結果公開化、透明化，將審計結果與績效掛鉤，使審計結果服務于企業管理水平的提升。

（四）加大經濟責任審計問責的深度和廣度

為了提高經濟責任審計的時效性，應積極推進“任中經濟責任審計”，并將任中審計與常態審計有機結合，從源頭上監督檢查國有企業領導干部的違法違規行為，有效實現對國有企業領導干部的經濟責任的履行情況進行持續性的監督。同時，要有效區分各種經濟責任，明確被審計人員應當承擔哪種經濟責任。根據《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》第三十四條，審計機關對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在問題所應當承擔的直接責任、主管責任、領導責任，應當區別不同情況作出界定。依據責任分工及責權對等原則，國有企業領導干部應當對其直接分工部分的工作承擔直接責任，對其他人員分工部分的工作應承擔領導和主管責任。現在的國有企業經濟責任審計問責往往更多關注領導干部是否存在違法違紀行為，而忽略了績效問責。因此，“無過”就成了國有企業領導干部逃避責任的借口，而績效問責可以使領導干部在未達到應有的績效水平時被追究責任，有效地提高領導干部任職期間經濟責任的履行效率。除此之外，還需要明確“集體責任”和“個人責任”，防止推卸責任，強調追究個人責任，加強問責力度。通過加大經濟責任審計問責的深度和廣度，才能使國有企業的領導干部真正做到權責一致，責任自負。

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