農民集體成員權制度研究

黃英

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農民集體成員權制度研究

黃英

一、農村集體成員權概念

農民集體成員權，是指農民集體成員基于其成員身份，針對農民集體財產和集體事務管理等方面的事項所享有的復合性權利。農民集體成員權主體是農民集體成員，具有自然形成性、身份性、生存依賴性等特征。

農村集體成員權與中國鄉(xiāng)村自然形成密切相關，村民基于自然因素、血緣因素、地緣因素等成為集體的一員，聚居在農村集體中進行生活、生產等，共享集體財產權益和收益權。

2007年《物權法》開創(chuàng)了一系列有關農民集體成員權的規(guī)定，標志著我國對農民集體成員權的立法上了一個新臺階。《物權法》明確了農民集體成員權對農民集體財產的權利主體地位，而且首次使用了“集體成員合法權益”的概念。但是《物權法》對農民集體成員權的資格認定、具體內容、權利行使、權利保護等未進行明確完善，存在成員集體所有法律性質和內涵需要明確；成員資格問題缺乏規(guī)定；成員權與村民自治權利關系有待厘清；侵害成員權的救濟制度有待完善等問題。實踐中，最突出的矛盾就是因農村集體成員資格沒有統一認定標準致使各地做法差異非常大。

二、農村集體成員權內容

我國對農村集體經濟組織的成員所享有權利的規(guī)定,主要體現在《物權法》、《農村土地承包法》和《土地管理法》上。歸納總結，農村集體土地成員權可以分為自益權和共益權。集體成員的自益權,是指集體成員以自己的利益為目的而行使的權利,一般主要指經營收益、土地征收補償金等利益分配請求權、承包請求權和優(yōu)先承包請求權。集體成員的共益權,指集體成員以自己的利益兼以農村集體經濟組織的利益為目的行使的權利,如決議權、出席權、選舉農村集體經濟組織管理人員、監(jiān)督人員權、查閱會計賬簿請求權、監(jiān)督權、撤消權等參與集體組織事務的權利。

具體來說，農村集體成員主要有下列幾種權利：

農村土地承包權。依據《農村土地承包法》第五條的規(guī)定，農村集體經濟組織成員有權承包本集體所有或使用的國有土地；自然人因具有成員資格有權請求所在的農村集體經濟組織為其設定土地承包經營權。

宅基地分配請求權。農村集體經濟組織成員有請求分配用于修建住宅的土地并設定宅基地使用權的權利。宅基地分配請求權應當以戶為單位共同行使。

“四荒”地優(yōu)先承包權。農村集體經濟組織成員享有在同等條件下對農村土地中的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的優(yōu)先承包權。

經營利益、土地補償金分配請求權。我國部分地區(qū)的農村集體土地利用新型模式是以按人配股的方式明確集體成員的經營利益分配請求權，實現集體土地規(guī)模利用和流轉的。《土地管理法》規(guī)定，農村集體經濟組織所有的土地被征收后，被征收人應當獲得土地補償金、安置補助費和青苗及地上附著物補助費。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償金應當歸農村集體經濟組織所有。土地被征收的農村集體經濟組織獲得土地補償金后，應依法律規(guī)定，召集成員大會制訂土地補償金使用、分配方案。農村集體經濟組織成員有權按照方案請求分配土地補償金。

決議權。農村集體經濟組織成員享有決議權。農村集體經濟組織成員還有享受集體福利、集體所有的公共設施和公共服務的權利，享有組織章程規(guī)定的其他權利。

三、農村集體成員權的法律性質

農村集體成員權是農民集體成員在農民集體中所享有的權利，是一種復合性的權利，屬于一種成員權。

農村集體成員權屬于民事權利而非憲法權利。農村集體成員權的核心內容在于保障集體成員的財產權益，賦予集體成員行使民主管理的權利僅僅是一種手段而非目的，分析這些權利的本質，在于讓集體成員管理財產并獲取收益，從內容上來看此類權利屬于民事權利而非憲法權利。

農村集體成員權是復合性權利。農村集體成員權是一類民事權利的統稱，包括財產權利，如請求承包集體土地的權利、請求獲取財產收益的權利等專門為村民個人利益設置的自益權；還包括非財產權利，如參與自治的村民民主決策權、知情權等為參與公共利益設置的公益權。所以，農村集體成員權兼具財產和非財產權利的屬性，是一種復合性權利。

農村集體成員權是以集體成員資格為基礎的權利。農民集體成員權反映的是農民集體與成員之間的法律關系。判斷某一個個體能否享有某一集體成員權的依據是看該個體是否屬于該集體成員。只要具有集體成員資格就表明該個體享有成員權，反之，就不能享有成員權。實踐中，多數成員權益糾紛解決時前置問題就是成員資格審查判斷，在此基礎上再審查判斷是否存在侵害成員權的行為，進而進行裁判。

四、農村集體成員資格認定標準

“在集體組織中一旦將成員的利益與集體組織的利益密切聯系在一起，尤其是確定了集體組織的成員權以后，必然會提出一個現實的問題，即如何確定集體組織的成員或成員資格”[王利明:《物權法論》，中國政法大學出版社2003年7月版，第292頁。]。我國現行法律沒有界定成員資格具體標準，只是部分地方法規(guī)、政府規(guī)章中規(guī)定了確認農村集體經濟組織成員資格的具體標準。如安徽、山東等省在《實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》等地方法規(guī)中作出相關的標準規(guī)定，廣東、湖北等地則以《農村集體經濟組織管理規(guī)定》等政府規(guī)章予以規(guī)范。

學界中，關于農民集體成員權資格認定標準存在幾種觀點：

“戶籍說”。以戶籍為認定本集體組織成員的資格，符合我國農民集體的本質[孟勤國等：《中國農村土地流轉問題研究》，法律出版社2009年版，第161頁。]。我國農民集體是在一定區(qū)域內基于一定的土地占有和利用形成的村落共同體，在法律上區(qū)分不同村落共同體的唯一手段是戶籍。因此，只要是當地戶口，就應該認定為集體組織成員，就有權享有集體的各項利益，不論是男是女，不論是否居住在本村。我國司法實踐多采用此種標準，因為以戶籍認定農民集體成員的身份具有確定性、易于識別等優(yōu)點，實踐中易于操作。

“生活保障（來源）說”。是否依賴集體土地為其提供基本的生存保障是認定某個自然人能否成為該集體組織成員的標準。因其極為抽象，不具有實踐上的可操作性。

“權利義務說”。持該觀點的學者認為，認定農民集體成員身份的標準應該是該農民是否對集體履行過相關義務，集體與成員是否形成權利義務關系。其出發(fā)點是權利義務關系的一致性，享有權利的同時也應履行相應的義務，權利和義務不能隔離開。農民集體成員身份的認定也圍繞權利義務的履行為判斷標準。事實上主要考慮的是農民只有在履行了相關義務之后才可以享有集體成員資格。這種判斷標準有其合理的一面，但是過于抽象，可操作性不足。

“村民自治說”。村民自治，即在判斷農民個體是否具有集體成員身份時主要依賴于村民自治章程、村規(guī)民約、村民會議等村民集體形成的決議。

“復合標準說”。復合標準即綜合考慮戶籍、生活保障、權利義務關系、是否享有土地承包經營權等各方面的因素來認定農民集體成員身份的標準。

比較以上各種學說，“復合標準說”比較符合實踐中的現實做法，能夠在最大程度上實現農民集體成員資格認定的基本原則所確立的價值目標，復合實質正義的要求，具有一定的合理性、科學性，而且實踐中具有可行性，有利于進一步推廣使用。

實踐中認定是否具有集體成員資格時，應堅持易于操作、尊重習俗、綜合考量的原則，在綜合考察了各種具體情況之后，判斷是否具有集體成員資格。鑒于戶籍標準易于操作，可將戶籍作為第一考量要素，在確定是否屬于本集體戶籍的基礎上，再結合生活保障等標準確定，不得出現既享受城鎮(zhèn)社會保障或其他農民集體組織的生存保障又享有本農民集體組織為其提供的基本生存保障等雙重保障的情況。對于個例特別群體的權利如胎兒、出嫁女、入贅男、服刑人員等需經過村民委員會等程序認定確認。

《廣東省農村集體經濟組織管理規(guī)定》的規(guī)定比較合理。該《管理規(guī)定》以實行家庭聯產承包責任制為界限，以兩類標準確認農村集體經濟組織成員。首先，“原生產隊(大隊、公社)成員/前款確認成員的子女+戶口+履行義務”的規(guī)定，既顧及了歷史事實和現實需要，又以“戶口+履行義務”排除了已經遷出和雖未遷出但事實上脫離與農村集體經濟組織關系的自然人，實質上區(qū)分了農村集體經濟組織成員和村民，比較合理。

《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第6條規(guī)定：符合下列條件之一的本村常住人員，為本集體經濟組織成員：（一）本村出生且戶口未遷出的；（二）與本村村民結婚且戶口遷入本村的；（三）本村村民依法辦理領養(yǎng)手續(xù)且戶口已遷入本村的子女；（四）其他將戶口依法遷入本村，并經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，接納為本集體經濟組織成員的。第7條規(guī)定：原戶口在本村的下列人員，依法享有農村土地承包經營權：（一）解放軍、武警部隊的現役義務兵和符合國家有關規(guī)定的士官；（二）高等院校、中等職業(yè)學校在校學生；（三）已注銷戶口的刑滿釋放回本村的人員。在實踐中也便于統一操作。