國外農地流轉制度啟示與借鑒

王秀玲

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國外農地流轉制度啟示與借鑒

王秀玲

發達國家基本上實現了從傳統農業向現代農業的轉變，在農地使用權流轉方面積累了豐富的經驗。從比較法的視角考察和研究發達國家的農地使用權流轉的理論與實踐，可以為我國農村土地承包經營權流轉的理論與實踐提供一定的經驗借鑒和啟示。

一、國外農地流轉制度簡介

(一)大陸法系國家農地流轉法律制度

大陸法系國家的農地用益權、永佃權流轉法律制度目標是通過擴大農地經營規模，實現農地合理流動和提高農地使用效率最大化。其中的用益權范疇十分寬泛。在法國，農地用益權可以轉讓、出租、抵押等方式流轉，在德國，農地用益權不得抵押。

1.法國農地用益權流轉法律制度

法國大革命之后，逐漸確立了土地所有制自己直接經營和租佃經營的農地私有制度。法國民法通過用益權制度對相應的土地租佃農地流轉進行調整。《法國民法典》第二卷第三編第一章用57條規定了“用益權”，主要涉及用益權的概念、性質、設立方式、標的物范圍、用益權人的權利和義務以及用益權的消失等內容。由這些法條可見，在法國，農地用益權可以通過出租、無償轉讓、出賣、抵押等方式進行流轉。當今，法國政府在將小農場土地合并，促進農用地流轉的同時，限制土地過度兼并。政府規定，對農用地使用和轉讓時，私有農用地必須要用于農業，不準棄耕、劣耕和在耕地上進行建筑。法國還建有具有土地市場管理功能的土地事務所，并建有土地銀行。

2.德國農地用益權流轉法律制度

德國現行的土地私有制度是在容克莊園式的封建領地制逐漸瓦解的過程中建立起來的，在這種制度下，地主完全有可能重新擁有租佃出去的土地，佃農并沒有優先購買權。德國民法以用益權來調整土地租賃關系，對各州的永佃權也持肯定態度。根據《德國民法典》規定，用益權可以轉移或轉讓行使權，但不得抵押。

3.日本農地永佃權流轉法律制度

日本的土地使用關系起先是通過永佃權制度進行調整的，后來通過土地租賃契約進行調整。《日本民法典》用10個條文規定了“永佃權”，日本農地的永佃權可以通過讓與、出租、抵押等方式流轉。

日本農地流轉制度從“二戰”結束至今經歷了兩個發展階段，以1970年5月第二次修改《農村土地法》為分界線。在1970年之前的第一階段，日本農村土地政策和法律的宗旨是實現耕者有其田，因此法律對土地權利移轉和佃租、佃耕等實行管制，在客觀上限制了土地流轉，制約了經營規模的擴大，限制了農業的集約化和規模化發展。在1970年之后的第二階段，為了解決工業化、城市化帶來的農村人口銳減、農業生產者高齡化以及土地拋荒現象，日本采取了促進土地所有權和經營權分離，倡導以租賃為主要方式的規模經營，允許土地朝著自由借貸、自由買賣的方向發展。

在目前日本法律現實中，除了永佃權制度以外，還有債權性質的租賃佃耕權。永佃權屬于他物權，租賃佃耕權屬于債權，兩者的區別在于權利人對地主對抗力的強弱。

（二）英美法系國家農地流轉法律制度

大陸法系對土地權利關系的調整屬于用益物權體系的范疇，而英美法系則是將對土地的利用和使用形成一個單獨的權利，其中一個基本概念就是“地產權”。地產權概念來源于英國的古老的封建土地分封制。“地產權是一種私人財產權，可以轉讓、抵押、出租或繼承等。對于農用地而言，這一規則同樣適用。”

1.英國農地流轉法律制度

英國的現代土地制度脫胎于其封建領地制，是典型的土地私有制和大農業體制。土地持有人或使用者擁有永業權是其順利流轉和發展規模經營的關鍵。英國主要是通過自由的收購和租賃等流轉手段來實現土地集中和規模化經營。1925年的英國財產法確立了新的土地保有形式，奠定了英國現代財產制度的基本框架。1967年修訂的《英國農業法》，規定合并、放棄經營的小農場主發放政府補助金或終身年金，來支持通過促進土地流轉，擴大農場的規模經營。1986年的《農業土地所有法》傾向于保護土地租用者的權益，穩定土地租賃關系。

2.美國農地流轉法律制度

美國實行的是農用地私有制度，美國土地分為私人所有的土地、聯邦政府所有的土地和州政府所有的土地，其中私人所有的土地占美國國土面積的58%。農用地私人所有權的原始取得是購買或政府的無償贈送，其產權邊界比較明晰，土地所有者可以不受干擾地行使對土地的轉讓、抵押、租賃、繼承等權利。美國農地流轉包括所有權流轉和使用權流轉。所有權流轉以市場調節為主，主要有買賣和贈送形式。使用權流轉目的以促進農地規模經營為主，為此，法律賦予農地所有權人或租用權人享有完整而穩定的土地私有權，農場經營者可注冊成立公司或合伙組織進行規模經營。同時，美國政府采用信貸支持、政策引導、利息調節、價格補貼等經濟手段，通過各種優惠政策，鼓勵和引導家庭農場規模的適度擴大。

二、國外農地流轉法律制度的經驗和啟示

西方國家在現代化早期大都經歷了農地使用權流轉之痛，如大規模的土地兼并，土地壟斷，以及土地拋荒等現象。幾經變遷與波折之后，發達國家的農地流轉機制逐漸完善，農地流轉法律制度逐漸確立，傳統農業也隨之實現了現代農業的轉型。因此，發達國家在農地流轉方面積累的一些成功經驗可以為我國完善土地流轉制度提供有益的借鑒。

1.土地的物權化是土地承包經營權流轉的基礎

無論是英美法系國家的地產權，還是大陸法系國家的永佃權都是一種物權或財產權體系中的一部分。土地產權邊界清晰是其流轉的關鍵。

我國農村土地的法律物權化不徹底，仍然存在集體所有權性質不明、范疇不清、所有權行使主體混亂等問題，實踐中土地流轉受到諸多限制，應通過立法使農村土地徹底物權化，為土地權利的順利、可持續流轉奠定基礎。

2.構建完整的土地流轉法律體系

發達國家農地流轉大都受到憲法、民法典以及土地法、農業法等眾多法律部門的調整。如日本在“二戰”后的憲法對私人土地權利提供了充分的保障，民法典規定了永佃權可以通過出租、轉讓、抵押等方式流轉。日本政府根據農業發展的不同時期對農地流轉的需要，通過立法把各種農地流轉政策和經濟措施法律化，促進了農地的順利流轉，進而實現了農業的規模經營和現代化。

我國雖然制定了一系列有關農村土地流轉的法律法規，但從法律體系的角度來看，還存在一些問題，例如土地流轉配套法律法規不健全、不完善，尤其是農村產業促進法、農村社會保障法很不完善。應通過專項立法形式，制定專門的《農村土地流轉法》，依法維護土地流轉當事人的合法權益。

3.實行土地流轉方式法定化

從各國的法律規定來看，農地使用權的流轉方式主要包括轉讓、出租、繼承、交換、抵押和入股等。大陸法系的日本和意大利等國均規定永佃權可以轉讓、抵押。在英美法系中，由于地產權是一種穩定而明晰的私人財產權，所以農地使用權流轉的方式基本上沒有任何限制。

當前我國法律已允許農村土地可以通過轉讓、出租、轉包、互換、入股等方式流轉，但卻給土地轉讓設定了限制，如禁止以家庭方式承包取得的土地承包經營權的抵押，禁止農村宅基地所有權在非本集體成員之間進行流轉等，這些限制性的規定妨礙了農村土地的融資功能，制約著農村土地市場的發育和完善。因此，我國可以借鑒發達國家在永佃權、用益權或地產權抵押上的成功經驗，鼓勵各地在土地流轉實踐中不斷創新適合本地情況的流轉方式，依據《物權法》第5條規定“物權的種類和內容，由法律規定”的精神，法律應明確規定物權性的土地流轉的各種方式，從而使得實踐中成熟的效果好的流轉方式都能受到法律的規范和調整以及保護。

4.注重土地流轉與規模經營關系，適度推進具有本國特色的規模經營

美國、日本以及我國臺灣地區的農地經營制度的實踐證明，農地的家庭經營能夠適應不同層次的生產力發展水平，是農村土地制度運行的重要載體，符合生產的高度社會化和商品化的客觀需要。在實踐中，不同國家根據本國的特殊情況選擇了不同的家庭經營模式。如日本根據本國人多地少的具體國情，采取了小規模的家庭占有、社會化服務、合作化經營的農業經營體制；美國人少地多，農業機械化程度高，其選擇了現代化大規模的家庭大農場的經營模式。兩國的農地家庭經營模式雖然不同，但都實現了本國農業的現代化，取得了顯著的經濟效益。

土地的規模經營要因地制宜，并不是越大越好，需要符合本國的生產力發展水平和農地資源的現狀。我國的農村土地集體所有權世界獨一無二，因此，土地流轉機制也就不同于其他國家的土地流轉機制。實現土地規模經營的路徑必須結合國情和本國的流轉實踐通過市場機制、法律機制，使土地相對集中，從而實現土地的適度規模經營。