民國關中地區農田灌溉中的水權管理

【摘 要】 文章梳理了民國政府建立以后的中央、省、縣三級的水政系統的沿革、變遷。從頒布了《水利法》等一系列法律，通過水權狀登記、水費征收，一定程度實現了水資源的有效管理；同時，國家借助關中八惠的修建和運行，加強了對農村社會的控制。

【關鍵詞】 水權；水費；關中八惠

水是任何農作物成長過程中都不可缺少的要素。水資源是保障農業得以發展的基礎資源，在農業生產中具有重要的戰略地位。而農業對民眾的生活、社會的穩定有著至關重要的作用。由此可見，水資源對于民眾、社會都有著極為重要的作用。水權管理對于使水資源的公平合理地開發利用和保護，最大限度地滿足全社會對水的需求，從而取得最大的社會效益、經濟效益和環境效益，有著極為重要的意義。關中地區雖然有著較為久遠灌溉歷史，但氣候干旱、水資源較為緊缺，水權管理顯得尤為重要。蕭正洪較早地對唐至清末關中地區農田灌溉中的水權進行了研究，[1]韓茂莉對清、民國時期山陜地區傳統水利的水權保障系統的運作方式、渠系間權益特點與維護原則作了探討。[2]郭華、曹勇對水權管理也所涉及，但并非其論述的重點。本文試圖在前人的研究基礎上，利用檔案資料，從水利管理機構層級關系、水權權屬關系、水費征收三方面進行研究，揭示水權管理情況。

關中八惠代表了民國時期關中水利建設的最高成就。關中八惠是指民國時期由著名水利專家李儀祉倡導修建的、位于陜西中部地區的涇、洛、渭、梅、黑、澇、灃、泔等八個引水灌溉工程。關中八惠興修于1930年10月至1948年5月之間，除了洛惠渠未能受益外，其它工程灌溉著涇陽、三原、高陵、臨潼、禮泉、眉縣、扶風、武功、興平、咸陽、岐山、眉縣、周至、長安、禮泉、戶縣等縣的土地。

伴隨著關中八惠的建成、管理局的設立，水權管理也出現了新的變化。本文就民國關中地區的水權管理問題進行初步的考察。

一、水利管理機構層級關系

清代，廢除了沿用已久的負責水利工程計劃、實施的都水監（司），中央主管水利事務的機構是工部，地方上主管農田水利的行政機構是府州縣政府，[3]另設有河道總督、漕運總督等專門機構管理黃河、運河事務。

民國時期，水政系統包括中央、省、縣三級。依據1934年1月第四屆第四次中央執行委員會全體會議確定的水利機關改組原則，三級主管機關均無行政權，但是中央水利主管機關對地方政府有指揮權。

中央一級，隸屬關系不斷變化，至1934年以后才基本實現統一。但是由于南京國民政府實際控制的地區和資金都有限，中央水利主管機關沒能很好地實現其整合作用。

民國成立之初，中央主管水利事宜的機關有內務部的土木司和農商部的農林司。1914年設全國水利局，但此時職權仍未統一，“水利事項仍由內務、農商兩部與全國水利局協商辦理”。[4]1927年，南京國民政府成立后，水災防御屬內政部，水利建設屬建設委員會，農田水利屬實業部，河道疏浚屬交通部。1933年水利建設改歸內政部主管。1932年8月設工程專門委員會及工程處，1933年10月改組為水利委員會及水利處。1933年設全國經濟委員會，1934年國民 政府明令以全國經濟委員會為全國水利行政總機關，內部設置水利委員會。1934年7月，國民政府頒布《統一水利行政及事業辦法綱要》十一條。“以全國經濟委員會為全國水利總機關，各部會有關水利事項之執掌，統歸全國經濟委員會辦理”，[5]只有江漢工程局仍由經濟委員會直轄，經濟委員會水利處所設涇洛工程局辦理的西北灌溉事宜，亦仍屬水利處。[6]1938年1月，全國經濟委員會的水利部分職掌并入并入經濟部，改水利處為水利司，全國經濟委員會涇洛工程局改名為經濟部涇洛工程局。1941年9月，行政院成立水利委員會，主持全國水政。1947年，水利委員會改組為水利部，仍隸屬行政院，原水利支機構一并歸入水利部，唯揚子江水利委員會、導淮委員會在這一年內分別改組為長江水利工程總局和淮河水利工程總局，仍歸屬水利部。1949年4月，[7]水利部縮編為經濟部水利署，8月又改為經濟部水利司。

陜西省省級水利機構也是幾經變遷。1916年設立全國水利局陜西水利分局，直隸陜西省長公署，主管全省水利行政及水利公務事宜。1927年4月，陜西水利分局改為陜西省水利局，直屬省建設廳。1929年陜西水利局并入省建設廳。1932年8月恢復水利局，改稱陜西省水利局，直屬省政府，水利局直屬單位有測量隊、涇惠渠管理局等。1935年陜西省政府決議成立陜西省農田水利委員會，聘請省農、林、水各部門7位領導為專門委員。1949年7月改隸省建設廳。1949年9月陜西省水利局更名為陜甘寧邊區政府農業廳水利局，隸屬陜甘寧政府農業廳領導。[8]

民國時期，規模較大的水利工程多由省水利局直接組織興建和管理，地、縣水利專門機構極少，多由縣政府負責。據現有資料調查，全省縣設水利專門機構最早的、較早的分別是城固縣水利局（1902）、大荔縣水利局（1903）。[9]

民國中央和省級水利機構逐漸從平行的政府機構中分離出來，出現專管機關；中央和陜西省都設立了水利工程計劃實施機構。中央設立了工程專門委員會及工程處、江漢工程局、涇洛工程局，陜西省設置了湑惠渠工程處、陜北水利工程處、一、二設計測量隊，安康、澇峪口、南鄭水文站，灞河、浐河、洋縣水位站，以及陜西省氣象所等。

二、水權權屬關系

歷史時期，關中各灌區水權管理的具體作法經歷了唐宋元的申帖制向明清的水冊制的轉變。所謂“水冊”，是在官方監督之下、由所涉渠道之利戶即受益人在渠長主持下制定的一種水權分配登記冊。在水冊制下，水與地緊密結合，水冊同時也是土地清冊。水冊所記的內容因適用層次不同而有一定差異。一種水冊只記干、支、斗渠的名稱、位置、總灌溉面積以及水資源的分配，屬于宏觀層次的水權文書；另外一種水冊則詳載利戶的姓名、土地面積和等級以及輪灌起迄時辰，這祥的水冊只適用于一斗的范圍之內。《冶峪河水利冊》[10]就屬于前一種。該水冊記載了九渠四堰的形成過程、總灌溉面積，渠堰隸屬關系，各渠的位置，舊規中關于各渠受水面積、排堰修筑、澆灌時間的規定、水程。[11]同時，也反映出計時采用的是香水制、私辟土地頗多等情況。《劉氏家藏高門通渠水冊》和《清峪河五渠受水時刻地畝清冊》屬于后一種。蕭正洪在他的文章中對這兩個水冊的內容和水權登記方式作了介紹。[12]

進入民國之后的很長一段時間里，關中灌區的水權管理依然實行水冊制。水冊是享有用水權益的憑證。廣利渠是高門渠的支渠，兩渠共同分享一月的水程。長期以來，兩渠圍繞水程分配反復爭訟。民國十一年，雨水不足，兩渠因水斗毆，經年莫能解決，以致上訴。最終于民國十三年，涇陽縣知事委員姚秉圭、渭北剿匪總司令部呂委員、王縣長三方會審、判決“與廣利渠仍按舊日分五日零九時畫（劃）分水程”、造冊。[13]然而同時，關中地區的水權管理也出現了新的變化。1933年7月陜西省政府公布了地方性法規——《陜西省水利通則》。根據該部法律，本省范圍內的公水在非營利及不妨害他人的情況下，可供生活用水（私人洗濯、沐浴、汲水、取水、飲牲畜、淘蔬谷）、行駛小船及私人、團體利用公水；[14]發展農林、漁業、工業、航運及其他用水事業時，必須向主管機關呈請注冊，發給證書，取得用權。

1941年南京國民政府頒布了中國近代第一部《水利法》，該水利法于1943年4月1日起實施，共9章71條。依據這部《水利法》的規定，[15]所說的水權主要為水的使用權。《水利法》規定，凡地表、地下水均需要首先取得水權狀，但從《水利法施行細則》的相關規定來看，[16]需要進行登記的水則主要指的是渠水。

依據該《水利法》的規定，團體公司、人民要取得灌溉、工業用水的使用權，必須取得水權狀，而水權狀的獲得必須遵循一定的程序。這些程序包括：權利人及義務人或其代理人向主管機關聲（申）請登記，聲（申）請時需要提交包括聲（申）請書在內相關材料；主管機關審查并派員履勘；若主管機關認為符合條件（程序），則公示并通知聲（申）請人；對于水權登記公告，無人提出異議或異議不成立時，主管機關應即登入水權登記薄，并給予聲（申）請人以水權狀。申請人主要限于具有中華民國國籍的人民，因為“非中華民國國籍之人民除家用外不得取得水權，但經政府特許者不在此限”。[17]

水權狀制與明清時期的水冊制相比，有以下三個特點。第一，官方的介入力度加大。在水冊制定中，官方只是起監督作用，具體工作由所涉渠道之利戶即受益人在渠長主持。[18]而在水權狀的形成中，水利主管機關起到了中堅作用。第二，水權的變更更加靈活。水冊制下，“按渠或戶登記的水權限額是固定的，除非與之相關聯的地權關系發生變化”。水權狀制下，在水源水量不夠家用和公共給水并且無法另外覓得水源時，主管機關可以停止、限制家用及公共給水之外的水權；水權取得后連續不使用超過二年的，經主管機關審查決定、公告后，則會喪失其水權并被撤銷水權狀；主管機關也會根據水文測驗，批準、停止臨時使用權。伴隨著水文測驗技術水平的提高，水利機關對水量的掌控更加精確化。除了水權人擁有使用權外，其他人在水量有剩余的情況可以有限度地取得臨時用水權并獲得臨時用水執照。臨時使用權的批準、停止都以水量是否有剩余為準。第三，公司團體和個人一樣成為水權聲（申）（申）請人和用水單位（個體）。每一用水個體擁有單獨的水權狀，個人產權更加明晰。具體到關中地區，涇惠渠灌溉區域內的農田必須聲（申）請登記取得水權狀方準引用灌溉。[19]中央通過水權登記簿、水權狀來體現水資源的國家所有、實現對水資源的控制和管理。中央掌握著水權登記簿及水權狀之格式的制定權、水權狀的覆驗加印權（行政院水利委員會）；主管機關必須有水權登記簿，并且凡是登記的水權，主管機關每年都必須“按年造冊匯報上級主管機關備案”。[20]

水權狀是用戶擁有水權的重要憑證。[21] “水權消減由權利或義務人繳還水權狀為消減之登記”。水權狀也是水量不足、用水糾紛發生時，證明優先用水權、分配用水量的依據。“凡登記之水權因水源之水量不足發生爭執時，先取得水權者有優先權，同時取得水權者，按水權狀內認定用水量比例分配之，或輪流使用，其辦法由主管機關定之”。[22]

《水利法》以優先保障家用、公共用水為原則。在同一水源用水標的之順序依次是：家用及公共給水、農田用水、工業用水、水運、其他用途。[23]在辦理水權登記時，主管機關需要為家用及公共給水預留一部分水量。[24]在水量不足以供給家用及公共給水、并且無法另外尋得水源時，主管機關則應當停止、撤銷、限制二者以外的水權。[25]農業在國民經濟中依然占據著重要位置，農業用水居第二位。隨著工業的發展，工業用水在水量分配中開始占據一定地位。

國家對水資源的調控作用不僅體現在水權登記上，也體現在分水方法上。以涇惠渠為例進行說明。涇惠渠總干渠渠水流至社樹兩儀閘，除去三十分之一的消耗外，首先按照南北干渠、第八支渠三渠注冊地畝的多寡，將水量平均分配至各渠；其次按照每畝每次標準水深（注：一百公厘），該斗流量，及灌溉地畝的多寡，計算流水時間的長短，分配至各斗。采取分段開斗的方式引水，[26]每次開放斗門，先由各段最下游斗門起，依次自上輪流開啟，如逢大月，三十一日之二十四小時水量，乃均分于各斗，以免下游之漲溢潰決。[27]為了更好地維持用水秩序，涇惠渠管理局利用各斗放水執照、用水表、各斗用水稽核表、用水執照，通過與斗夫、水老、用戶的合作，實現了用水組織與管理的全面化與系統化。將水費等級分為三等征收，雖然尚不能精確至每戶的實際用水，但相對于不考慮實際用水需求的“額時灌田”的辦法是一個進步。

三、水費征收

在我國，水資源的所有權歷來屬于國家。擁有所有權的體現便是國家征收水資源費（水費）。順應近代立法的趨勢，1944年公布實施的《水利法實施細則》規定：水利事業完成后，得按其使用情形酌收費用，其收費標準由主管機關核定之。[28]水費是用于水利工程維修、管理機關運作的費用。作為地方法規，《陜西省各渠灌溉地畝征收水費辦法》對水費查定、水費等級、水費減免、征收程序、罰則等都作了規定。

蕭正洪認為，水地所納田賦超出旱地的部分應當可以近似地視作為水資源使用權付出的費用。[29]民國時期關中八惠灌溉區域內的田地不僅要按照土地類型、等級負擔糧賦，還要繳納水費。而在民眾看來，水費是不應該存在的。涇惠渠民眾代表給渭北工程師的懇請免水捐的呈文中稱：“地系水糧，又出水捐，公允何在？……此捐非同他項之捐，礙難承認”。[30]民眾如此說，固然是為了免水捐，但也可以看出之前雖需要交納水糧，卻沒有水捐。以貨幣形式、單獨征收的水費可謂是民國以來的新現象。

此處所說的水費主要指的是灌溉區域內用戶因使用渠水而繳納的水費，但也包括注冊費、水權狀費。渭惠渠等注冊時會收取一定的注冊費，渭惠渠為每畝二角；涇惠渠為耕地每畝一角、園地每畝五角。[31]注冊費或用于償還清丈費，或用作流動資金。涇惠渠清丈時，陜西省水利局曾向水利經費保管委員會水費項下借款洋銀8360元。隨著注冊工作的進行，陜西省水利局用所收到的注冊費陸續償還借款。[32]渭惠渠灌溉區域內土地注冊時，每畝征收注冊費二角。[33]黑惠渠注冊工作結束后，注冊費暫時留作流動資金。[34]《水權登記規則》規定，聲（申）請人領取水權狀時應繳納水權狀費國幣一百元。

各渠水費分為水地及稻田二種，其征費標準依照各斗引水情形分為一、二、三等。各斗每年用水次數與規定用水次數的差值成為劃分等級的重要依據，同時也考慮新與舊稻田、冬夏季用水、專用渠水與渠水潮水兩用的差別。水費等級以斗為單位。

水費等級的厘定是由陜西省水利局、省政府、水老三方合作完成的。首先由水利局發文呈請省政府派員查核厘定各渠應征水費；然后水利局根據核定標準制作兩份各斗水費分冊、三份全渠總冊。分冊和總冊中詳細記載有田地畝數、地號所在地及地主姓名、住址、征費等級、征額等項。在每年十月底以前，水利局將一份分冊發給水老，以備人民查詢，一份分冊存放在各渠局所、作為征費依據；總冊一份存各渠局所，其余二份呈水利局存查，并轉呈陜西省政府備案。[35]

水費的征收程序中葉可以看到新舊交替的時代特征。在原則上，采用了清代交納賦稅的自封投柜法和三聯串票法。具體而言，征收程序為：首先，水利局印制各渠征費串票、按照水費總冊分別填寫、交至各渠局所，交由水老、斗夫、渠保分發納費人民，一次完納；其次，各渠局所須將開征日期及完納限期、征費標準于水費開征以前，布告用水花戶周知，并由水老、斗夫、渠保負催繳之責；第三、各渠納費農民自封投柜完納后撕給收據，作為完納憑據。[36]涇惠渠灌區內水費由各縣政府代征后交至中國銀行，存水利經費保管委員會賬戶下。[37]票據共有三聯，一份由用戶保存，按月隨同征解水費數目月報表冊，呈送財政廳查核，留縣政府備查。[38]雖然該辦法傾向于讓用水戶自行繳納水費，但在實際執行中卻更傾向于由管理局稽征所催征。[39]雖然采用了自封投柜的納稅辦法，但具體運行卻發生了重大變化。隨著近代銀行體系的建立，銀行開始負責資金的收納、支出。水費征收不必要再經過稅務胥吏，減少了胥吏與鄉紳、銀匠勾結、實現包攬而損害民眾、官方征稅成果的機會。[40]

這里以涇惠渠和渭惠渠為例說明水費去向。涇惠渠水費用途有：涇惠渠管理局經常費、歲修費、擴大工程費以及其他開發本省水利用費。[41]在陜西省渭惠渠管理局稽征所所收的水費中，手續費占5%，其中2%繳水利局、1%作為協助行水人員津貼、2%作為征稽所辦公費用；在征稽所辦公費用中，兼職人員津貼占去70%，辦公員占20%，預備員占10%。[42]

四、結語

民國政府通過中央、省、縣三級的水政系統，加強了水利工程的設計施工、管理及河流的監測；通過頒布法令，明確了國家和用戶的水權權屬關系，逐步由水冊制過度到水權狀制，加強了國家對水資源的干預力度；通過水費的征收，保證了水資源的管理與水資源利用開發的順利進行。南京國民政府完成形式上的統一后開始了國家建設，而水渠作為國家從上而下治理的產物，國家借助關中八惠的修建和運行，加強了對農村社會的控制。

【注 釋】

[1][12][18][29] 蕭正洪.歷史時期關中地區農田灌溉中的水權問題[J].中國經濟史研究，1999.1.49-64；57；56；52.

[2] 韓茂莉.近代山陜地區地理環境與水權保障系統[J].近代史研究，2006.1.40-54.

[3] “清代，凡水利，直省河湖淀泊川澤溝渠，……以府州縣丞倅佐貳董其役，各給管理水利職銜”（《中國水利史》（鄭肇經.上海：商務印書館，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）第三四〇頁）.

[4][5] 《中國水利史》（鄭肇經.上海：商務印書館，1939年2月第1版，1993年7月影印第1版）三四〇頁；三四一頁.

[6] 夏茂粹.民國時期的國家水政[J].檔案與史學，1999.1.66.

[7] 康怡富.民國時期的水利機構[J].江蘇歷史檔案，1993.4.30.

[8][9] 陜西省地方志編纂委員會編.陜西省志·水利志[M].西安：陜西人民出版社，1999.628-629；646.

[10] 由民國陜西省水利局水政科匯編于1946年2月，《水利碑刻收集》.陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案，96-2-890。該水冊沒有注明制定時間，經結合其它材料分析，應制定于乾隆二十五年至四十三年之間.

[11] 以時間為單位來分配水權，分配的結果稱為“水程”。（蕭正洪.《歷史時期關中地區農田灌溉中的水權問題[J].中國經濟史研究，1999.1.55.）

[13] 陜西水利分局批第40號（抄發原呈一件）.陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案，96-2-326.71.

[14] 《陜西省水利通則》（陜西省地方志編纂委員會編.《陜西省志·水利志》.西安：陜西人民出版社，1999.9.1.第671-673頁）第三條規定： 本省區域內一切地上地下流動靜止之水，除鑿井窖池塘，得隨土地所有權私有外，俱為公有.

[15] 該《水利法》（《水利法規匯編（第一集）》.行政院水利委員會編印.中華民國三十三年十月出版.第1-7頁）公布于1942年7月7日；以下所引《水利法》均指這一部；在第三章第十三條規定：本法所稱“水權”謂依法對于地面水或地下水取得使用或收益之權.

[16] 《水利法》第二條規定：水利法所稱地面水系指流動或停潴于地面之水；所稱地下水系指流動或停潴于地下之水；第九條規定：依《民法》第七百八十一條，水源地、井、溝渠及其他水流地所有人得自由使用其水者，視為取得水權，但除《水利法》第三十八條免予登記者外，仍應聲（申）請登記；第三十八條規定，左列用水免予登記：一、家用；二、在私有土地內挖塘或鑿井汲水；三、用人力或其他簡易方法引水；第二十四條規定，水權之取得、設定、移轉、變更或消滅，非依本法登記簿生效力；前項規定航行天然航水道者不適用之.

[17] 《水利法施行細則》（《水利法規匯編（第一集）》.行政院水利委員會編印.中華民國三十三年.第8-12頁）（行政院公布于1943年3月22日，1943年4月1日公布施行，修正公布于1944年9月16日）第八條.

[19] 《陜西省涇惠渠灌溉管理規程》（由行政院頒布于1944年11月）（陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案.96-2-23）第一章第二條規定：涇惠渠灌溉區域內農田須遵照《水利法》第四章第二十六至二十九各條規定，聲（申）請登記取得水權狀方準引用灌溉.

[20] 《水利法》第三十七條.

[21] 水權狀的內容包括登記號數及水權狀號數、聲（申）請年月日及號數、水權人姓名、水權所在地、水權標的、年月日及其他應行記載事項。（《水利法》第三十五條）.

[22] 《水利法》第十八條.

[23] 《水利法》第十五、六條.

[24] 《水利法》三十九條.

[25] 《水利法》第十七條.

[26] 分段開斗，即將每渠分為數段、將每段每日應得之水量分由各各個各斗門引入灌田。（《陜西省水利概況》（水利專刊第十三種）.全國經濟委員會水利處編.[民國]二十六年八月，第345頁）.

[27]《陜西省水利概況》（水利專刊第十三種）.全國經濟委員會水利處編.[民國]二十六年八月.342.

[28] 《水利法施行細則》（《水利法規匯編（第一集）》.行政院水利委員會編印.中華民國三十三年出版）第四十一條.

[30] 陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案.96-1-392.

[31] 《涇惠渠用水權注冊暫行章程》第五條，陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案.96-2-12.第156頁.

[32] 陜西省水利局咨，第13號，陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案.96-2-765.

[33] 陜西省政府給陜西省水利局局長孫紹宗的指令，2313建三，陜西省檔案館.民國陜西省水利局檔案.96-2-978.

[34] 西北水渠清丈隊隊長楊壽登給經濟部涇洛工程局局長陸士基的呈，陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.97-1-565.

[35] 《陜西省各渠灌溉地畝征收水費辦法》第七條。（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-817 ）.

[36] 《陜西省各渠灌溉地畝征收水費辦法》第十三、十四、十五條。（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-817 ）.

[37] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費暫行辦法草案·七》（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[38] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費暫行辦法草案·七》（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[39] 《陜西省渭惠渠管理局稽征所組織規程及暫行辦法》第十條（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-817）規定：所稽征水費，應由人民直接交納指定銀行為原則，但各渠人民距離銀行所在地有甚遼遠者，不便直接交納；為事務易于推進及農民交納水費便利計，得由催征股分設三組于沿渠通 _ 管理處內催征代收代解.

[40] 森田明在《清代的意圖制及其背景》一文中認為：胥吏們以鄉紳在地方上的政治、經濟實力作為靠山，直接或間接地與政治權力緊密結合在一起，自由地支配著征稅過程，從而實現了包攬。（《清代水利與區域社會》M（[日]森田明著，雷國山譯，葉琳審校.濟南：山東畫報出版社，2008年9月第1版）第296頁）

[41] 《修訂征收涇惠渠灌溉田地水費暫行辦法草案·十》（陜西省檔案局館.民國陜西省水利局檔案.96-2-1018）.

[42] 《陜西省渭惠渠管理局稽征所組織規程及暫行辦法》第十二條（陜西省檔案局館，民國陜西省水利局檔案96-2-817）.

【作者簡介】

張小菊（1989-）女，甘肅白銀人，陜西師范大學碩士，研究方向：歷史人文地理.