新《行政訴訟法》立法目的分析

【摘 要】 本文介紹了行政訴訟立法目的的爭論觀點，闡述了行政訴訟立法目的異同的分析路徑，探討了新《行政訴訟法》之立法目的。認為，新修訂的《行政訴訟法》實質上采納了綜合目的說，為我國行政訴訟具體制度規定指明了方向和提供了依據。

【關鍵詞】 新《行政訴訟法》；立法目的；主觀訴訟；客觀訴訟

一、對行政訴訟立法目的的爭論

行政訴訟立法目的一直是我國理論界爭議較大的問題之一。對此，近年來理論界主要有兩種觀點，即唯一目的說和一元主導下的三重目的說。

持唯一目的說的學者認為，“只有保障行政相對人的合法權益才是行政訴訟的真實追求，只有以此為目的進行相關的訴訟制度設計才能真正保障行政相對人的合法權益在受到行政機關的不法侵害后能夠得到應有的法律救濟。”結合我國的法治實踐來看，老百姓“信訪不信訟”，大量的行政糾紛都靠上訪解決，這代表我國的老百姓并非沒有權利意識，“權利意識是人與生俱來的，是人自我保護的一種本能。人不愿意行使權利的根本原因不是人的權利意識淡薄、喪失，而是國家圍繞權利所建立的行政訴訟制度不能吸引人們去行使保護權利的請求權。”而監督行政、解決行政糾紛都是為了實現保障行政相對人合法權益的目的。這種觀點雖然有一定的道理，但不免有些欠缺，這是從應然的角度來論述行政訴訟的立法目的，很難體現出行政訴訟立法目的的特殊性。我國的行政訴訟制度似乎仍沒有擺脫傳統的法制觀念，維持統治秩序的因素還體現在行政訴訟制度之中，因此主張保障行政相對人的合法權益是行政訴訟的唯一目的難免有些絕對。

其實，近年來學術界對此問題的爭論更多的集中在解決行政爭議、保護公民權益與監督行政機關三者之上或三者關系的處理上。這一類的學說都主張三重目的并存，但三重目的中有一主要的目的。比如馬懷德教授認為，“行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護公民、法人和其他組織的權益，解決行政爭議和監督行政機關只能服從和服務于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護公民、法人和其他組織權益之上。”馬教授認為，保護公民、法人和其他組織的權益是憲政的要求，行政訴訟也正是為了保護行政相對人免受行政主體的不法侵害而產生，“民告官”的行政訴訟給行政相對人提供了與行政主體在法律上的平等地位，進而使相對人可通過行政訴訟途徑免受違法行政行為的約束，但他并不否認行政訴訟解決爭議的功能以及客觀上起到監督行政的作用；鄧剛宏副教授提出，“我國行政訴訟的立法目的是具有層次性的，監督行政是行政訴訟的首要立法目的，因為即使一個國家沒有設立行政訴訟制度，公民合法權利的保護完全可以通過民事訴訟得以保護”，他認為監督行政就是審查行政行為的合法性，這構成了行政訴訟目的的邏輯起點，“沒有監督行政立法目的的實現就談不上公民合法權利的保護”；而應松年教授在他的文章中提到，“從這幾年的實踐來看，行政訴訟法的立法目的當中，最重要的應該是解決行政爭議，在解決爭議中起到保護公民的權利、監督行政機關依法行政的作用”。以上的這些觀點都是學者各自站在不同的角度對行政訴訟的立法目的的認識，之所以會存在爭議，與對行政訴訟的構造之定位不同有很大關系。

二、行政訴訟構造——立法目的異同的分析路徑

行政訴訟的構造之定位不同會顯現出行政訴訟不同的立法宗旨，進而表現在法律制度的安排上，“主觀訴訟或客觀訴訟的定位決定了一國行政訴訟的基本構造”。因此，可以沿著行政訴訟構造之不同定位，對行政訴訟的立法目的進行具體分析。

“對于行政訴訟而言，除了與民事訴訟相同的糾紛解決功能外，還具有救濟行政相對人權利、保障客觀公法秩序的特殊功能。前者具有主觀性，后者具有客觀性。這種主觀性與客觀性決定了行政訴訟的基本構造，行政訴訟應根據其是主觀訴訟抑或客觀訴訟的定位設計相對應的具體規則。”主觀訴訟和客觀訴訟的區分標準主要有四個方面：原告資格、受案范圍、訴訟標的和訴判關系。主觀訴訟程序構造具有以下特點：原告資格限于行政行為的相對人或至少是“利害關系人”，旨在保護公民的權利；受案范圍比較狹窄，僅限于與救濟公民公權利有關的訴訟案件，內部行政行為、公益訴訟等案件不能納入受案范圍；訴訟標的指向行政相對人的某項權利；訴判關系方面，“判決是對訴訟請求的回應，法院的裁判只能在當事人訴求的范圍內，判決的拘束力也只局限于訴訟當事人之間。”而單純的客觀訴訟程序構造卻有著截然不同的特點：以維護客觀法律秩序為目標的客觀訴訟原告資格比較寬松，不以與行政行為有利害關系為必要條件，行政訴訟程序的啟動旨在監督行政；客觀訴訟的受案范圍也比較寬松，甚至公益訴訟、內部行政行為都可能被考慮納入行政訴訟的受案范圍；客觀訴訟將行政機關的行政行為作為訴訟標的，訴訟活動主要圍繞審查行政行為的合法性進行；行政訴判關系方面，客觀訴訟的判決不以訴訟請求為限，其效力也與主觀訴訟的判決不同，其判決“具有溯及力與對世的效力，及于所有與行為相關的主體。”

目前，在大多數國家的訴訟構造中，單一的主觀訴訟或客觀訴訟幾乎是不存在的。

三、新《行政訴訟法》之立法目的

行政訴訟立法目的在理論界存在很大爭議，新《行政訴訟法》一錘定音，實質上采納了綜合目的說。新《行政訴訟法》第一條與原條文相比，其中主要的變化就是增加一句“解決行政爭議”，刪掉“維護”。對于刪掉“維護”一詞，早已成為無可爭議的事實，正如馬懷德教授所言，“伴隨著我國行政訴訟制度的發展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護行政權力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識。” “在行政管理中，行政機關享有實現自己意志的全部特權，行政機關依靠自身的力量即可以強制行政相對人接受行政管理，不必、也無須借助行政訴訟來實現其所代表的國家意志。因此，維護行政機關依法行使職權也就無從談起。”由于行政行為具有公定力、確定力和執行力，因此司法機關就談不上要“維護”行政機關的行政行為。對于增加一句“解決行政爭議”，因為訴訟法的基本功能在于定紛止爭，所以理論界對此也沒有太大爭議，只是到底“解決行政爭議”在我國行政訴訟中占據著什么樣的位置，還有待商榷。從我國的法治實踐和當下的國情來看，我國的行政訴訟采取的是主客觀訴訟相結合的訴訟構造，因此不存在一個單一的立法目的，我國的行政訴訟制度要兼顧公民、法人和其他組織的權利保護以及客觀法秩序的維護。

行政訴訟法多重目的并存幾乎是一個不爭的事實，然而如何對解決行政爭議、保護公民權益與監督行政機關三者進行排序是頗有爭議的一件事情。本人通過學習新修改的《行政訴訟法》，從實然的角度分析，比較贊同馬懷德教授的觀點，即行政訴訟的首要目的是維護公民、法人和其他組織的合法權利。首先，如果解決糾紛成為了行政訴訟的首要立法目的，這就意味著實踐中大量的行政糾紛可以通過調解解決，并且行政訴訟活動的中心則不再是審查行政行為的合法性，乃在于糾紛的解決，而這在我國當下的法治實踐中是不可行的。雖然新修改的《行政訴訟法》將“解決行政爭議”寫入第一條，第六十條也增加了部分可以調解的行政案件，但行政案件不適用調解仍然是原則性規定。因此，不應該將解決糾紛定位為行政訴訟的首要立法目的。其次，監督行政機關依法行政是對訴訟制度高層次的要求，不符合我國當前的法治實踐，“行政訴訟若要實現對行政機關全面監督的功能所需要的權力卻不是我國法院所具有的”。司法機關不能完全獨立的事實決定了在《行政訴訟法》中的制度設計很難付諸實踐。并且“規范審查之訴”以及“公益訴訟”在我國當下的法治實踐中還處于探索階段。因此，本人堅持認為，權利救濟是我國當下行政訴訟制度的首要目的。從上文對主觀訴訟和客觀訴訟的介紹，結合新《行政訴訟法》的條文分析，我們也可以得出此結論。新《行政訴訟法》對原告資格的規定也僅限于“行政相對人”和“利害關系人”，受案范圍也僅限于救濟公民權利有關的行政案件，判決當然也不具有對世性，這些均符合主觀訴訟的構造特點。但是正如上文所述，當今的世界各國中，單一的訴訟構造是不存在的，我國也同樣表現出訴訟構造的混合特點，就訴訟標的來說，行政行為的合法性審查是我國行政訴訟法的原則，“現行行政訴訟制度不是以當事人的訴訟請求或權益保護為核心安排的，相反是圍繞具體行政行為建立的。”維護客觀法秩序畢竟是行政訴訟不可推卸的責任，也是行政訴訟從民事訴訟中分離出來的主要原因之一。因此我們可以說，存在于制度中的行政訴訟功能核心在于保障公民權利，監督行政和解決糾紛只是行政訴訟功能的一部分，三者都服務于我國當下的法治實踐。

【參考文獻】

[1] 馬懷德.保護公民、法人和其他組織的權益應成為行政訴訟的根本目的[J].行政法學研究，2012（2）.

[2] 譚宗澤.行政訴訟目的新論——以行政訴訟結構轉換為維度[J].現代法學，2010（7）.

[3] 章劍生.“行政訴訟法”修改的基本方向——以《行政訴訟法》第1條為中心[J].蘇州大學學報，2012（1）.

[4] 鄧剛宏.論我國行政訴訟功能模式及其理論價值[J].中國法學，2009（5）.

[5] 應松年.行政訴訟法修改的有關問題[J].法制資訊，2011（8）.

【作者簡介】

蘇天恩（1991-）男，河南南陽人，西北政法大學行政法學院2014級碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學.