平鎮耕地流轉調查報告

汪月婷 裴義 周婷

一、基本概況

（1）基本情況：平鎮位于長江中下游平原安徽省繁昌縣東南部，距縣城約21千米，總面積91.6平方千米。境內轄15個村（居）委會、243個村民組，常住人口27 068人。

（2）土地利用現狀：全鎮現有農業用地11.8萬畝，占土地總面積85.88%，其中耕地5.6萬畝（實際丈量面積）、林地4.6萬畝、水面1.6萬畝，分別占農用地面積47.5%、39.0%、13.5%。由于境內工業企業少，農村外出務工人員多（2014年全鎮外出務工11 250人），農業生產主要依賴婦女和中老年人，難以實現農業規?；洜I。針對上述情況和問題，平鎮設立土地流轉服務中心，積極推進農村土地承包經營權流轉工作。目前，全鎮通過轉包、租賃、互換、代耕等方式，流轉耕地面積達3.4萬畝，占耕地總面積的60.7%，其中有84戶經營100畝以上的耕地，規模經營遍及全鎮13個行政村。

（3）政府主導耕地規?；鬓D：政府通過國家土地整理項目，統一對項目區內耕地進行集中流轉或經營，經過逐步探索形成了以“三權分離、虛擬地塊、兩次流轉、合理收益”為特點的農村耕地流轉新模式：農民—村集體—土地流轉中心—規模化經營主體。

對整理后的耕地所有權，只確權到村民組，同時以原土地承包合同為依據，將農戶在項目區內的實際承包面積確定為耕地承包經營權收益面積，但不確定地塊具體位置，這樣就使農戶在項目區內的承包地塊“虛擬化”。項目區內擁有耕地承包經營權的農戶，通過“一上一下”的方式進行兩次流轉。“一上”即農戶統一書面委托授權合作社集中流轉土地經營權；“一下”即需要耕種耕地的農戶向合作社提出申請，其耕種面積可多于或少于原承包面積，農戶要求耕種以外的剩余耕地，由合作社集中對外流轉。

二、耕地流轉主要原因

（1）自然原因：平鎮境內地勢西高東低，西部為山地丘陵，東部屬平原圩區，西部的耕地屬條帶沖口型、呈階梯狀分布，面積小、地塊多，不利用大型農業機械耕種，灌溉主要依靠境內小型水庫，少數屬于望天田（偏遠地區），灌溉條件差，不利于大規模機械化生產。東部漳河沿岸圩區，地勢平坦，土地耕作條件好，適宜種植水稻等喜水性植物，適合大型農業機械作業，機械化耕種程度潛力較大。由于境內這種地形和水源條件的差異，導致境內耕地流轉規模存在明顯空間差異，西部土地流轉規模小，東部土地流轉規模大。

（2）社會經濟原因：耕地流轉的社會經濟因素可以從推力和拉力兩個角度考慮，推力即使得農民轉讓耕地經營權的因素包括：①政策變化。2014年中央1號文件賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。目前，農村承包地的改革核心即所有權、承包權、經營權三權分離，穩定承包權（即土地的產權屬于農民集體所有），放活經營權，賦予土地經營權流轉、抵押、擔保等原本不具備的屬性，毫無疑問，承包土地制度的改變為農業規?；洜I和資本的快速進入打下了制度基礎。②從事農業生產勞動力數量減少。2014年平鎮常住人口27 068人，其年齡結構如表1。

2014年平鎮外出務工11 250人，非農業人口620人，從事農業生產勞動力人數約7 000人，比2012年減少約2 000人，實際從事農業生產的主要是婦女和中老年人（多為50歲以上）。農業生產勞動力減少為耕地流轉提供了“剩余”土地。③農業生產人均收入低。2014年平鎮從事農業生產的農民年人均收入約11 500元，而外出務工人員（含經商）年人均收入約45 000元，后者約為前者的4倍。另外，農業生產易受自然災害影響，農民收入不穩定、波動大。從事農業生產收入低，促使農民離開耕地外出務工。

拉力即吸引農民轉讓耕地經營權的因素包括：①政府積極支持：平鎮通過國家級土地整理項目改造現有耕地，平整后的土地田成塊、路相連、渠相通，為農業規?；洜I提供便利。②農業規?；a。近年來，隨著先進農業技術技術的推廣，農業機械化率顯著提高，農業勞動生產力得到極大的發展。③耕地流轉促進農民增收。生產力的發展使農村耕地出現“剩余”，部分農民（或農產品生產企業）需要在現有基礎上擴大耕地規模，以實現農業規?；蛯I化生產。

近年來，隨著平鎮的耕地流轉，農業種植結構也發生了明顯變化，小農戶依然是：早稻+晚稻；規模化經營戶：單季稻+冬小麥（少數種油菜）。其中單位面積耕地年糧食產量小農戶高于規?；洜I戶，其主要原因是小麥單產比水稻低。從單位面積收益來看，規模化經營戶略高于小農戶，主要因為規?；洜I戶生產技術高于小農戶，單位面積農資投入少于小農戶，且購買農資價格（批量購買）低于小農戶。

三、耕地流轉過程中存在的問題

（1）耕地流轉相關規章制度不完善：如目前《物權法》和《農村土地承包法》造成農村集體土地所有權主體虛置，農民集體土地所有權的權能殘缺不全，現有法律制度制約著農村土地流轉。

（2）規模化經營資金短缺：農業前期投入大，風險大，回報周期長，規?；a需要大量的資金，但平鎮真正有實力從事農業規?；a的業主不多，初始資金短缺，真正愿意從事農業規?；洜I的小農戶往往因為資金門檻高被擋在門外。同時在利益驅使下城市工商業資本下鄉，這其中有部分資本并不打算真正進入農業生產，而是通過耕地集中流轉套取國家農業補貼后，再將耕地“二次轉包”給農戶，這一情況嚴重挫傷農民生產積極性。上述兩方面的原因使耕地私下流轉一直存在，對政府主導的規范化耕地流轉帶來不小沖擊。

（3）流轉期限短不利于經營者加強農田基礎設施建設：調查發現目前耕地流轉期限多在五年以下，很少有種糧大戶等規模經營主體自發投入農田基礎設施建設，農田基礎設施建設過分依賴國家投入。

（4）耕地流轉存在非糧化現象：耕地流轉用途的選擇是地理區位、自然條件、市場機制和農民意愿共同決定的結果，但耕地流轉后存在非糧化現象，即部分耕地被用來種植經濟苗木、發展養殖業等，給穩定糧食產量和保障糧食安全帶來挑戰。

（5）耕地流轉成本和難度逐漸增加：平鎮西部的耕地多呈階梯狀分布、面積小、灌溉條件差，不利于大型農業機械耕種，若想集中流轉必須進行改造，但平整和改造成本高、難度大。

四、主要對策

（1）健全土地流轉規章制度：目前，土地流轉還處于起步、發展階段，建議上級部門制定和完善指導土地流轉的政策性文件及農村土地流轉管理辦法實施細則，使基層在操作中有規可依、有章可循，盡可能避免耕地流轉過程中發生糾紛。嚴格查處耕地集中流轉后的“二次轉包”問題，對于參與耕地流轉的經營主體要加以甄別。

（2）構建耕地流轉服務體系：進一步加強金融信貸支持，保障耕地有序流轉。使真心投身農業生產的農民不能因為資金被擋在門外。

（3）加大對糧食生產的政策扶持力度：扶持種糧專業合作社、中小型農業企業等規模經營主體，改變原有按耕地數量進行農業補貼的方式。嚴格控制耕地集中流轉用途，適度控制非糧化耕地。

（4）鼓勵耕地流轉行為長期化和規范化：制定耕地長期流轉的鼓勵和支持政策，引導轉出農民與經營者簽訂長期流轉合同。引導土地流轉雙方采取以實物計量貨幣結算或租金穩定遞增等方式結算流轉費用，合理分配土地收益。引導農民在平等互利、協商一致的基礎上，簽訂統一規范格式的書面合同并。同時積極引入農產品加工企業，增加農民就業機會。

（5）完善農業生產設施，發展特色農業：積極爭取各級部門農業綜合開發項目，鼓勵社會資本參與農業基礎設施建設，做好有關農業項目規劃，西部山區可發揮地區優勢，采用小規模生產發展有機農業。

作者單位：安徽省繁昌縣第一中學高一（9）班 （241200）