二孩政策的地方條例與地區差異

宋健

2015年10月29日，十八屆五中全會決定：“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發展戰略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。積極開展應對人口老齡化行動”。

2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議經表決通過了關于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定。修改后的人口與計劃生育法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。

根據人口與計劃生育法，各省計劃生育的具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。因此，2016年各地人口與計劃生育條例紛紛修訂，截止到2016年4月，26個省、自治區、直轄市的條例已經修改完成。

全面實施普遍二孩政策，是中央對1980年《公開信》提倡獨生子女政策時所提出的“30年后采取不同人口政策”承諾的兌現，是世界第一人口大國生育政策的重大調整，必將對中國的社會經濟帶來深遠影響。

千家萬戶依法生育的行為與法律規定息息相關，然而，各地區的具體規定并不相同，為什么不同的地區會有不同的生育政策規定？這些差異性政策規定的立法依據是什么？本文將試圖回答上述問題。由于地方條例的上位法是全國法，所以我們先從全國法的修訂談起。

全國《人口與計劃生育法》及其修訂

雖然中國早在20世紀70年代就開始實行計劃生育，40多年來取得了舉世矚目的成就，但到2001年12月29日，經第九屆全國人大常委會第二十五次會議通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》后，全國層面的法律才產生。

隨著控制人口過快增長目標的實現，中國人口發展的內在動力和外部條件都發生了重大轉折，生育政策逐漸向寬松化方向調整。在2013年實施“單獨二孩”政策時，全國法的修訂就已經開始醞釀。最終，2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議上對人口與計劃生育法進行了修正。

與修訂前相比，修正后的人口與計劃生育法仍為七章，在“總則”中依然保留了“實行計劃生育是國家的基本國策”總原則；但在“生育調節”部分強調“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，不僅在生育數量上從一孩改為兩孩，而且取消了“鼓勵公民晚婚晚育”的規定；合法生育和違法生育仍會分別得到獎勵和受到懲罰。

可以看到，無論是新版還是老版法律，在“提倡”的背后，獎勵與社會保障、技術服務、法律責任都是維護法律尊嚴、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓勵公民依法生育。

修正版中，國家不再鼓勵晚婚晚育，主要是因為隨著教育的普及和受教育年限的延長，青年的婚育年齡不斷后延已經成為大趨勢。

通過全國人口普查數據的分析顯示，我國人口平均初婚年齡從1990年的22.8歲上升到2010年的24.9歲；同期男性和女性分別從23.6歲和22.0歲提高至25.9歲和23.9歲；一些大城市青年的平均初婚年齡甚至超過了27歲。過晚結婚導致高齡生育風險加大。因此，目前應該鼓勵青年適齡婚育。

按照全國法的規定，授權省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會進行如下工作：（1）地方人口發展規劃的編制；（2）地方人口與計劃生育實施方案的制定與組織實施；（3）人口與計劃生育工作經費的保障；（4）再生育子女特殊情形的規定與安排；（5）少數民族計劃生育的實行；（6）各項獎勵措施（如獨生子女父母的獎勵、符合政策生育夫妻延長生育假的獎勵或者其他福利待遇、農村計劃生育家庭的獎扶措施）的具體規定等。

廣東省一馬當先

在2001版全國人口與計劃生育法出臺之前，中國的計劃生育工作主要依據中央文件和各地區的人口與計劃生育條例（之前叫做計劃生育條例，以下不作區分）。與全國法的修訂寥寥不同，各地區的條例修訂則比較頻繁。

廣東省是全國第一個制定地方性人口計生條例的省份。1980年2月2日，廣東省五屆人大常委會第二次會議通過《廣東省計劃生育條例》，分為總則、結婚與生育、表揚與獎勵、限制與懲處、手術假期與保健、附則六個部分。隨后其他各省的地方性條例和2001版全國法都或多或少受到廣東省首個條例框架的影響。

廣東省也是普遍二孩政策實施后第一個啟動地方條例修訂程序的省份。2015年12月30日，廣東省人大常委會全票通過了修訂后的《廣東省人口與計劃生育條例》，距全國人大常委會審議通過人口與計劃生育法僅僅3天。

需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全國全面實施，這意味著地方人口與計劃生育條例的修訂完成時間，并不會影響到該省、自治區、直轄市普遍二孩政策的實施時間。但廣東省的做法在法律程序上更為嚴謹。

地方條例求同存異

在全國法的框架下，地方條例的具體規定呈現求同存異的特點。以“獎勵與社會保障”相關條款為例，在2016年新一輪修訂前，全國31個省（自治區、直轄市）人口與計劃生育條例中相關內容呈現如下三個共同特征：第一，明顯鼓勵晚婚晚育和少生；第二，獎勵為主，扶助為輔；第三，區分城鎮獨生子女家庭和農村計劃生育家庭進行獎勵和扶助。

獎勵與扶助的具體內容則各具特色。如23個省（自治區、直轄市）對符合晚婚晚育條件的夫妻規定了具體的假期增加天數，30個省（自治區、直轄市）提及在晚婚晚育獎勵假期中工資、獎金、福利待遇不變。

針對城鎮獨生子女家庭的獎勵主要有少生假期、少生現金以及優先優惠措施。比如，所有省份均規定以一次性（50～4000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的現金獎勵城鎮獨生子女家庭，并對符合晚育和獨生子女雙重條件的夫妻進行延長假期的獎勵。

針對農村計生家庭的獎勵主要有少生現金以及優先優惠。比如，所有省份均規定以一次性（50～3000元不等）或者按月（有的按年）（5～100元不等）的現金獎勵農村計生家庭，并對農村計生家庭入學、就業、就醫、參軍、勞務以及土地和宅基地分配方面提供經濟優先優惠。

2016年的修訂后，地方條例仍保留了求同存異的特點。僅以假期規定變動為例，共同特點是：（1）均取消了晚婚假；（2）均在國家規定的98天產假基礎上延長了產假天數；（3）均設立了男方護理假。但各地方條例中規定的婚假（3～30天）、產假（128～158天）和護理假（7～30天）天數有所不同。如《甘肅省人口與計劃生育條例》第十九條規定“依法辦理結婚登記的夫妻可以享受婚假30天。符合本條例規定生育子女的，女方享受產假180天；男方享受護理假30天。職工在婚假、產假、護理假期間，其工資、獎金、福利待遇不變。”這也是迄今條例修訂后的省份中三類假期時間均最長的規定。各地區最集中的規定是：法定婚假3天（11個省、自治區、直轄市）；法定產假158天（13個省、自治區、直轄市）；男方護理假15天（14個省、自治區、直轄市）。

全國法與地方條例的制定依據與程序

地方條例中具體規定的差異，是全國法授權地方進行決策的結果，在遵循全國法的基本原則和基本框架的基礎上，地方人民代表大會或者其常務委員會有權利、也有責任根據地方實際規定具體辦法。

由于中國各地區在人口規模、人口結構、人口流動性、社會經濟發展程度、自然地理條件、民族構成、風俗文化等方面存在顯著差異，因而地方條例的修訂不僅要遵從全國法的原則規定，也要符合地方人口、經濟和社會發展實際，使其具有可操作性切實可行。具體內容呈現出差異性也是自然而然的事情。

以京津冀三省的產假規定為例，在國家規定的98天產假基礎上，北京作出的是延長產假的彈性規定，“按規定生育的，除享受國家規定的產假外，享受生育獎勵假三十天；女職工經所在機關、企業事業單位、社會團體和其他組織同意，可以再增加假期一至三個月”。天津允許工資可以替代產假，規定“女方所在單位增加生育假（產假）三十日；不能增加生育假（產假）的，給予一個月基本工資或者實得工資的獎勵”。河北省則是直接規定“符合法律法規規定生育子女的夫妻，除享受國家規定的產假外，延長產假六十天”。

事實上，在全國法的制定與修訂中，也必須考慮到中國地區差異顯著這一基本國情，從而決定哪些內容由中央統一規定；而哪些內容全國層面只作原則性規定，授權地方作具體規定。

2015年全國人口與計劃生育法的修訂，筆者曾參與其中，對具體過程有所了解。一方面，國家衛計委相關司局按照職責分工負責不同法條的內容修訂，這些司局不僅彼此之間，而且與全國其他相關職能部門密切溝通，聽取意見建議，進行廣泛協調；另一方面，國家衛計委多次召開全國省級人口計生部門座談會，聽取主管領導和業務處室負責人的意見建議；同時，委托相關高校、科研單位的專家進行專項課題研究，提供對策建議。可以說，法條中的每個字都經過了仔細斟酌，增刪內容更是經過了多次論證，甚至是激烈爭論。此外，包括《社會撫養費征收管理條例》在內的配套法則也需要進行相應修訂。

國家衛計委形成并提交人口和計劃生育法修法方案后，國務院法制辦、全國人大法工委和教科文委三部委會按程序進行多次溝通和協商，最終經全國人大修訂人口與計劃生育法和相關的配套措施后，各地才能依法組織實施。

地方條例規定的差異性：問題與解決

地方條例求同存異，在總原則一致的基礎上具體內容呈現差異性，這本是因地制宜、尊重地方自主權，初衷是為了便于條例的實施，但在實踐中，卻也會遇到一些問題。

最主要的問題來源于人口流動。目前流動已經成為中國人的生活方式，不同地區人口形成的家庭也屢見不鮮。以俗稱的“半邊戶”為例。“半邊戶”可能是夫妻雙方分別為農業戶籍和非農業戶籍，也可能是夫妻雙方的戶籍不在一地。由于在地方計劃生育條例中，往往對于不同戶籍的人口、以及不同地區的人口具有不同的計劃生育規定，因此這些家庭成員在子女生育及相關的獎勵懲罰措施方面應該遵循何種規定就會存在困惑。一個在天津成家的河北戶籍女性，生育后的產假應該是天津規定的98天+30天=128天呢？還是河北規定的98天+60天=158天呢？

在修訂后的人口與計劃生育法中，第十八條規定了“夫妻雙方戶籍所在地的省、自治區、直轄市之間關于再生育子女的規定不一致的，按照有利于當事人的原則適用”。但并未對所有地區規定不一致的類似情形，作同樣的闡述。因而在實際操作中就會產生分歧和矛盾。

此外，各地區規定的不一致也會造成攀比或逃避現象。如各地雖然都規定了對獨生子女傷殘、死亡父母的扶助，但具體金額并不一致，甚至差距巨大，由此造成的人群間的失衡感甚至成為部分“失獨”父母的上訪理由。而社會撫養費的征繳依據的也是地方經濟水平，以往就出現過經濟發達地區超生人群到經濟欠發達地區繳納社會撫養費，以減少繳納額度的案例。

上述問題的解決思路是制定全國統一的標準，但“一刀切”的標準制定會帶來另外的問題，因此根本解決途徑是平衡各地差異，促進城鄉一體化和區域協同發展。隨著戶籍制度的改革，越來越多的省份已經取消了農業和非農業戶籍的劃分，改為統一的居民戶口，這就從根本上消除了城鄉戶籍不同人口的差異性規定。相信隨著中國區域發展的不斷推進，地區差異性逐漸縮小之日，也是地方條例規定的不一致性逐漸消減之時。

（作者系法學博士，中國人民大學社會與人口學院教授，博士生導師）