人民政協(xié)與協(xié)商民主

宋漢曉

協(xié)商民主就是在公共協(xié)商過程中，公民平等地參與討論，自由、公開地表達意見，通過認真、理性的思考和審視，形成共識，做出合理的選擇，賦予立法和決策合法性的一種民主決策和治理形式。

習近平強調，協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現(xiàn)。推進協(xié)商民主，有利于完善人民有序政治參與、密切黨同人民群眾的血肉聯(lián)系、促進決策科學化民主化。中共十八大報告首次提出并系統(tǒng)論述了健全社會主義協(xié)商民主制度，成為報告的一大亮點。確認“協(xié)商民主”概念，并在此基礎上確立“社會主義協(xié)商民主制度”概念，進而對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行規(guī)劃和部署。在十二屆全國人大第四次會議上，將“加強協(xié)商民主制度建設”寫入“十三五”規(guī)劃綱要中。

民主有多種形態(tài)，中共選擇將協(xié)商民主置于民主發(fā)展的優(yōu)先地位，主要是基于社會多元化及利益群體、利益訴求多元化影響中國發(fā)展，需有多元利益訴求反映和疏導的渠道；而協(xié)商民主有助于解決中國的社會問題，加強對社會的整合，且協(xié)商的傳統(tǒng)在中國歷史悠久，中國發(fā)展協(xié)商民主具有獨特優(yōu)勢。從精英協(xié)商、高層協(xié)商，到基層協(xié)商、社會協(xié)商，能集納更多民眾的利益訴求。

協(xié)商民主在我國有著較長時期的實踐過程。中共同各民主黨派及各界人士共同協(xié)商建國就是一個良好的協(xié)商民主范例。

一、“兩黨合作”到“多黨合作”—生動的歷史實踐為協(xié)商民主奠定了堅實的基礎

民主是全人類共同追求的價值目標，也是中國共產(chǎn)黨人不懈奮斗的目標。辛亥革命結束了中國兩千多年的封建專制，喚起了民眾的進步意識，大大促進了中國人民的民主覺悟。

1921年，中國共產(chǎn)黨的誕生使得中國革命的面貌煥然一新。的確，中國共產(chǎn)黨歷來不主張抽象的民主，發(fā)起成立時就宣傳科學與民主，堅持多數(shù)人的人民民主，倡導以協(xié)商為特征的新民主主義議事精神。

1922年7月中下旬，中共二大在上海舉行。大會通過的《關于“民主的聯(lián)合戰(zhàn)線”的議決案》提出，聯(lián)合全國一切革命黨派，聯(lián)合資產(chǎn)階級民主派，組織民主的聯(lián)合戰(zhàn)線，并決定邀請國民黨等革命團體舉行聯(lián)席會議，共商具體辦法。8月下旬，中共中央執(zhí)行委員會在杭州西湖舉行會議。會議決定在孫中山改組中國國民黨的條件下，由共產(chǎn)黨少數(shù)負責人先加入國民黨，同時勸說全體共產(chǎn)黨員以個人名義加入國民黨，以實現(xiàn)同國民黨的黨內合作。1923年，中共三大確立同國民黨實行“黨內合作”的政策，一部分黨員以個人身份加入國民黨。同時，孫中山為改組國民黨，通過國民政府總顧問鮑羅廷協(xié)助，與中國共產(chǎn)黨就許多重大問題進行協(xié)商。1924年1月，國民黨一大召開，制定了“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的三大政策，實現(xiàn)了第一次國共合作。中共中央對革命形勢的正確分析和戰(zhàn)略調整，實現(xiàn)了以國共合作為基礎的統(tǒng)一戰(zhàn)線。國共合作產(chǎn)生了巨大的社會影響，有力推動了中國革命的蓬勃發(fā)展，推動了中國現(xiàn)代民主建設。這是新民主主義革命時期協(xié)商民主的有益嘗試。

1931年九一八事變，日本占領東三省，中華民族危在旦夕。從9月20日起，中共就多次發(fā)表宣言，號召各派政治力量停止內戰(zhàn)，一致抗日。1936年12月，西安事變和平解決后，中共對抗戰(zhàn)提出了真知灼見，迫使蔣介石不得不重新審視中共的抗日主張。1937年2月至9月，國共代表共舉行了6次正式談判，歷時7個月的協(xié)商，最終實現(xiàn)了第二次國共合作，促成了全國人民空前的大團結。

1937年9月正式建立的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，既是協(xié)商民主的思想與實踐成果，又為抗日戰(zhàn)爭時期的協(xié)商民主奠定了基礎。在反對國民黨專制獨裁統(tǒng)治的斗爭中，中國共產(chǎn)黨不斷加強同各民主黨派和無黨派人士的團結合作。

中共作為中國革命勝利的領導者，沒有自恃政治力量上的絕對優(yōu)勢。1948年5月1日，《晉察冀日報》首次發(fā)表著名的“五一口號”，號召“各民主黨派、各人民團體及社會賢達，迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會、成立民主聯(lián)合政府。”各民主黨派和無黨派人士積極響應中共“五一口號”，公開宣告站在人民一邊，完全贊同中共中央提出的召開新政治協(xié)商會議，成立民主聯(lián)合政府的號召，并公開表示，愿意在中共的領導下，同中共一道為推翻國民黨的反動統(tǒng)治、建立新中國而共同奮斗。

回顧這段歷史，我們可以體會到，“五一口號”的重大意義在于找到了協(xié)商建國的民主形式，為我們創(chuàng)造了協(xié)商民主這種新型的人民民主。在中共建國構想中，“政治協(xié)商會議”是實現(xiàn)人民民主的重要形式。這一形式的基本特點是，具有不同階級基礎、不同利益訴求的政治和社會組織，通過對話和協(xié)商，形成合作斗爭的綱領政策等共識，共同來建立新中國。這種民主形式，就是我們今天所說的“協(xié)商民主”。

民主是目標，也是過程。以統(tǒng)一戰(zhàn)線為理論基礎的中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成，是在反帝、反封建、反官僚的歷史進程中逐步發(fā)展起來的，體現(xiàn)出中共與各民主黨派及其他社會力量從“兩黨合作”到“多黨合作”，從“聯(lián)合革命”到“協(xié)商建國”的內在邏輯，中國共產(chǎn)黨用生動的歷史實踐為協(xié)商民主奠定了堅實的基礎。

二、“協(xié)商建國”到“協(xié)商治國”—協(xié)商民主是人民政協(xié)的鮮明特色和巨大優(yōu)勢

作為新政協(xié)的發(fā)起者，中共沒有搞一黨獨裁的專政，沒有把自己的主張強加給別人，而是主動積極與其他民主黨派和各界人士平等協(xié)商、共同決策，創(chuàng)建了聚合各方力量、協(xié)商建國、共享政權的開國之路。各民主黨派和無黨派民主人士響應中共“五一口號”，團結在共產(chǎn)黨周圍，參加新政協(xié)的籌建，為建立新中國做出了不朽的貢獻。

任何一種民主的本質、內容和形式，都是由本國國情、社會制度所決定的。1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的召開，標志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開始在全國范圍內實施。通過政治協(xié)商的形式成立民主聯(lián)合政府，建立了新中國，走出了一條具有中國特色的民主協(xié)商建國的政治發(fā)展道路。人民民主專政的中華人民共和國是由政協(xié)第一屆全體會議執(zhí)行全國人民代表大會職權宣告成立的。其后，經(jīng)全國政協(xié)協(xié)商建議，召開第一屆全國人大。一屆人大召開后，政協(xié)作為黨派性協(xié)商機關繼續(xù)存在。歷史證明，我國的協(xié)商民主從一開始就是人民民主的重要形式，因此，協(xié)商民主是人民政協(xié)的鮮明特色和巨大優(yōu)勢。

實踐證明，人民政協(xié)作為最早制度化的協(xié)商民主形式，或者說最穩(wěn)妥的協(xié)商民主制度，理應在健全社會主義協(xié)商民主制度中發(fā)揮更大的作用。第一，人民政協(xié)與協(xié)商民主有著天然的聯(lián)系，人民政協(xié)有著其他協(xié)商民主形式所不具有的巨大優(yōu)勢。人民政協(xié)作為我國政治體制的重要組成部分，其政治協(xié)商功能是黨和國家實行民主科學決策的重要環(huán)節(jié)。基本形成了中共黨委動議、政協(xié)協(xié)商、人大決策、政府執(zhí)行的政治決策運行機制。人民政協(xié)的政治協(xié)商作為必經(jīng)程序，是實行民主科學決策的重要環(huán)節(jié)。對重大問題，從中共黨委、人大、政府作為決策主體的決策過程來看，中共黨委決策前、人大通過前、政府決定前，都要事先通過人民政協(xié)，聽取和征求政協(xié)各參加單位和各界委員的意見，人民政協(xié)的政治協(xié)商是黨和國家民主科學決策不可或缺的重要一環(huán)。第二，人民政協(xié)是中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，它本質上就是一個實行協(xié)商民主的場所、組織和載體。其主要職能就是政治協(xié)商，因此它理所當然屬于協(xié)商民主的范疇。作為多黨合作和政治協(xié)商的重要機構，人民政協(xié)包括了我國所有合法黨派、各主要人民團體，以及各族各界的代表人士，而且它隨著社會的發(fā)展進步不斷調整其組成單位或界別。團結和民主是人民政協(xié)的兩大主題，人民政協(xié)的一切工作和活動都體現(xiàn)著民主的精神，包括民主程序、民主方式、民主作風、民主氛圍。這種包容性體現(xiàn)了協(xié)商民主的特點。第三，協(xié)商是人民政協(xié)的基本工作方式。民主協(xié)商、求同存異是人民政協(xié)的基本工作原則，廣泛征求意見、盡可能達成共識是人民政協(xié)工作的重要目的。人民政協(xié)履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的過程，就是在發(fā)揚民主的基礎上尋求共識的過程，就是增進團結的過程，就是發(fā)揚民主的過程，就是實現(xiàn)協(xié)商民主的過程，這體現(xiàn)了協(xié)商民主的根本特征。第四，人民政協(xié)組織上的廣泛代表性和政治上最大限度的包容性使人民政協(xié)擁有其他協(xié)商民主形式所不具有的巨大優(yōu)勢。人民政協(xié)的協(xié)商主體涵蓋各黨派、各團體、各民族、各階層和社會各界、各方面人士，同時協(xié)商主體還包括中共黨委、人大及其常委會、人民政府，可以說人民政協(xié)的協(xié)商主體涵蓋了政黨、國家與社會政治關系中的諸多方面，協(xié)商主體具有廣泛性。

中共十八大報告提出，要從堅持完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的高度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，“圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設，更好協(xié)調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局”。對人民政協(xié)協(xié)商的形式和途徑提出要“深入進行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商”。這既是對人民政協(xié)地位和作用的充分肯定，也指明了人民政協(xié)的發(fā)展方向，對人民政協(xié)履職提出了新的更高要求。

三、“政治協(xié)商”到“協(xié)商民主”—人民政協(xié)的制度創(chuàng)新與制度建設為完善協(xié)商民主制度積累了豐富經(jīng)驗

經(jīng)過60多年的實踐和探索，作為新中國協(xié)商民主的最早實踐成果，人民政協(xié)的政治協(xié)商不僅開創(chuàng)了我國制度化協(xié)商民主的先河，而且也為發(fā)展和完善其他形式的協(xié)商民主積累了豐富經(jīng)驗。

人民政協(xié)具有界別組織的結構優(yōu)勢、民主協(xié)商的功能優(yōu)勢、聯(lián)系廣泛的渠道優(yōu)勢，人民政協(xié)融協(xié)商、監(jiān)督、合作、參與于一體，極大豐富了我國社會主義民主的內涵，是我國社會主義協(xié)商民主的重要渠道、平臺和制度，是社會主義協(xié)商民主的生動體現(xiàn)。

人民政協(xié)這種民主形式符合社會主義民主政治的本質要求，體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，也符合世界民主政治發(fā)展的潮流，具有巨大的優(yōu)越性和強大的生命力。充分運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式，不斷健全社會主義協(xié)商民主制度，不僅能夠有力推進我國的社會主義民主政治發(fā)展和政治文明建設，而且對人類的政治文明也是一大貢獻。

人民民主是中國共產(chǎn)黨始終高揚的光輝旗幟，認真審視中共推進中國民主政治的歷程，統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民政協(xié)和協(xié)商民主是一脈相承的，推進協(xié)商民主就是要繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，目的就是發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。

改革開放以來，“協(xié)商民主”已逐漸成為當代民主政治理論研究中備受關注的主題。中共十三大提出社會協(xié)商對話制度的構想，把協(xié)商從政治領域擴展到整個社會生活領域，從國家層面的協(xié)商擴展到地方性、基層群眾組織的協(xié)商，逐步形成了民主懇談會、聽證會等民主協(xié)商形式。1989年，中共中央出臺《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》；2005年，出臺《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》，同年發(fā)布《中國的民主政治建設》白皮書；2006年初，出臺《關于加強人民政協(xié)工作的意見》等，對協(xié)商民主進行闡述。與此同時，人民政協(xié)的協(xié)商形式也由1995年的6種形式，上升到 2006年的8種形式。2005年7月和2006年9月，全國政協(xié)先后召開的專題協(xié)商會，使政協(xié)履行政治協(xié)商職能的形式有了新的突破。而黨委、人大、政府、政協(xié)和基層等領域的協(xié)商實踐也不斷豐富。

中共十八大報告正式提出并確立了我國社會主義協(xié)商民主制度。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為政治體制改革的重要內容，強調在黨的領導下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。“十三五”規(guī)劃綱要把推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展作為“發(fā)展社會主義民主政治”的目標。把協(xié)商民主提升到國家政治體制改革層面進行推進，充分體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨在社會主義民主問題上最新的實踐創(chuàng)新和理論創(chuàng)新，彰顯了中共中央順應黨心、民心，堅定不移地推進政治體制改革的決心和信心。體現(xiàn)中共對于中國民主政治發(fā)展目標的清晰和自信，有助于建設與社會結構和價值觀念多樣性相適應的公民有序政治參與的渠道；有助于改進黨的領導方式和執(zhí)政方式；有助于體現(xiàn)我國社會主義民主政治的特色和優(yōu)勢；有助于發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的重要渠道作用；有助于社會主義協(xié)商民主制度的不斷健全和完善。

社會主義協(xié)商民主制度，是中國共產(chǎn)黨人和中國人民追求民主偉大歷程中的一大創(chuàng)造，將協(xié)商民主制度化是改革開放以來我國政治體制改革的一大探索和突破，具有里程碑意義。社會主義協(xié)商民主理論的創(chuàng)立，深化了對民主政治內涵的認識，明確了選舉民主和協(xié)商民主是我國社會主義民主的基本形式。作為中國特色民主政治發(fā)展的一種重要形式，它以一種易于操作的、基礎性的、穩(wěn)妥的方式促進社會主義民主政治建設。

推進民主政治協(xié)商是我國政治發(fā)展的緊迫任務。協(xié)商民主不僅僅是一種理論，更是一種實踐方法和路徑，是探索適合中國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的民主政治建設的重要手段和必由之路。協(xié)商民主作為選舉民主的互補形式，更加注重參與者理性協(xié)商得出的結論，這與單純強調自由投票、多數(shù)決定的選舉民主思路有所不同，從而打破了“選舉等于民主”的教條化公式，有助于培育更加成熟的民主觀念，有助于完善在此基礎上發(fā)展起來的、更加注重實效的民主制度。同西方競爭式的民主相比，協(xié)商民主具有許多優(yōu)越性。協(xié)商民主既關注決策的結果，又關注決策的過程，從而拓寬了民主的深度；協(xié)商民主既關注多數(shù)人的意見，又關注少數(shù)人的意見，從而拓寬了民主的廣度。

社會主義協(xié)商民主制度是一個廣泛、多層的制度體系，是執(zhí)政黨對人民民主理論的重大創(chuàng)新，是中國社會主義民主政治建設的重大創(chuàng)舉。要完善社會主義協(xié)商民主制度，就要不斷完善程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道；深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商；發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用，發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用，完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內容、協(xié)商程序，拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。不斷拓展體制的開放性，不斷拓展公民有序政治參與的渠道，不斷促進我國民主體制的運行及系統(tǒng)整合，不斷優(yōu)化執(zhí)政過程，逐步健全社會主義協(xié)商民主制度，把推進社會主義民主政治建設推向一個嶄新的階段。

（作者為《中華兒女》海外版副主編）

責任編輯 尚國敏