“互聯網+”時代的立法與公共政策

司 曉

“互聯網+”時代的立法與公共政策

司 曉

“互聯網＋”概念，總體來看，是指互聯網與傳統行業融合創新，創造更多新興產業和新興業態，推動經濟社會各領域的繁榮發展。和很多新概念初期一樣，這個概念目前仍呈現一種開放性和發展性，各行各業正在用實踐為其注入新的內涵，進行更深層次的詮釋。

“互聯網+”；包容；政策；創新

司曉 騰訊研究院秘書長、公共戰略研究部總經理。

一、對 “互聯網+”的幾點認識

第一，“互聯網+”立足于解決一些長期困擾消費者的問題，但客觀上，也是在解決一些棘手的社會問題和經濟問題。促進產業的發展，是解決經濟社會問題最好手段。

第二，互聯網行業不可能完全替代傳統行業。“互聯網+”是連接器、加速器，是數據管道、信息能源，幫助傳統產業建立最大效率的連接，但是互聯網行業在很多方面不能替代傳統產業。產業融合提升了社會整體經濟質量，并蘊含更多的經濟機會，那些積極擁抱互聯網又能深入到傳統行業的新生公司，無論其來源背景如何，都將在產業融合的機遇中獲益。

第三，“互聯網+”是對傳統行業基因層面和生態層面的改變。互聯網行業里長期實踐證明行之有效的一些商業模式、經營理念、運行方式、產品技術以及創新精神等，形成了所謂的“互聯網基因”。“互聯網+”，很大程度上，就是將這種基因注入傳統行業，進行基因層面和生態層面的提升改造，產生大量全新的“商業物種”，以及新的商業生態和利益格局，并煥發出強勁生機。

第四，“互聯網+”就是商業社會的“寒武紀”，我們這代人將見證眾多新的商業物種的誕生。“互聯網+”時代，產業融合不斷催生新型業態，比如滴滴打車、互聯網金融、互聯網電視等，將不斷涌現。商業物種的增加的積極意義在于，這意味著分工越細，生產效率越高，意味著更大規模的社會化協作，消費者的不同需求也能得到更多更充分的滿足，并推動很多在傳統條件下無法解決的經濟社會問題得到有效解決。

第五，“互聯網+”可能顛覆我們對生產組織、生產方式的認知。互聯網讓員工、合作伙伴和客戶全流程深入參與，企業的運作方式、對成功的衡量手段以及績效考核與獎勵都要隨之改變。未來的主流產業生態可能是以小團隊、小企業緊密協調形成的集群，在互聯的基礎上，信息、材料、資金、人員在集群內快速流動，找到能充分發揮價值的最佳位置，發揮最大的能動性和生產力。

第六，“互聯網+”將對公共政策不斷提出新命題。“互聯網+”正在改變社會、經濟、生活的方方面面，帶來前所未有的大變局，也必然會對既有法律、政府監管和制度設計能力提出挑戰。法律政策環境是產業健康有序發展的保障，而生產力和生產方式的變革也會推動制度創新。如何完善相關法律政策，落實“互聯網+”行動計劃，是一個很重要的問題。

二、“互聯網+”需要“包容性治理”的理念

長期以來，我國一直強調“互聯網監管”的理念與思路。互聯網監管強調的更多的是政府單方面的管理。我國目前互聯網行業監管體系沿用了傳統行業監管體系，主要強調市場準入監管，以準入為抓手，通過牌照等方式管理。“互聯網+”時代的到來，新業態不斷出現，并呈現出平臺化、融合化等特征，既難以預見和窮舉，也難以清晰界定和分類。各級行業主管部門對互聯網監管邊界、監管目標和監管定位的認識存在諸多困惑與分歧。互聯網業務多重屬性日益突出，“齊抓共管”中部門間職責交叉大量存在，監管越位、缺位與錯位問題不斷。與此同時,由于“互聯網+”進入傳統行業后對傳統行業和既得利益造成沖擊，并與維護現狀的法律制度發生沖突，使得“互聯網+”面臨體制、機制和法律制度的困境。

面對互聯網管理新局面，迫切需要轉變思路與理念。黨的十八屆四中全會《決定》提出，要堅持系統治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平，支持各類社會主體自我約束、自我管理，發揮行業規章等社會規范在社會治理中的積極作用。這種“包容性治理”的理念，對于因應“互聯網+”帶來的新局面非常必要。國際上“互聯網治理”概念提出已久。2006年11月，聯合國根據2005年11月在突尼斯舉行的信息社會世界峰會的決定設立國際互聯網治理論壇（IGF）。“互聯網+”時代，我國需要實現由“監管”到“治理”思路的轉變，并倡導“包容性治理”。具體而言：

第一，差異化監管。在監管過程中，堅持具體問題具體分析，根據被監管對象本身的特點，尤其是面對新生“商業物種”的商業模式、經營方式等與傳統不同，不能削足適履，強迫新事物符合舊的監管框架,而應在監管中鼓勵創新,寬容試錯。

第二，適度監管。凡事過猶不及，監管過度可能扼殺產業的創新動力，監管不足則可能導致市場秩序的紊亂，甚至危及產業的發展。由于“互聯網+”進入傳統行業后對落后生產力和既得利益造成沖擊，并與維護現狀的法律制度發生沖突，使得“互聯網+”面臨體制、機制和法律制度的困境。若以工業時代的法律政策為準繩，今天很多沒有實質危害性的創新事物，都難免帶有灰色甚至“形式違法”的特征，此時在這種“二律背反”的困境下，適度監管就成為“互聯網+”治理的理性選擇。

第三，柔性監管。近年來，尋求更多協商、運用更少強制、實現更高自由的觀念，日益深入人心，很多國家都在考慮如何運用誘導的方式，促使監管對象能夠自發地在競爭發展中注意風險的預防和化解，這促使了柔性監管手段的興起和運用，使政府不但是執法者，而更像一個教練。

第四，內生性治理。與一味強調政府監管相比，“互聯網+”更需要強調市場的力量，通過市場的充分競爭和鼓勵更好的商業模式，實現監管的目的。比如，出租車行業長期以來管制的主要目的是保障服務質量和顧客權益，而打車軟件的出現，提供了更優質、更廉價的管制解決方案。現在，無論是出租車還是專車，司機的聯系方式、家庭背景等資料都被互聯網詳細備案，服務評價更為簡單，投訴更有威懾力，司機改善服務的意愿更強，相比之下，延續至今百年的行業準入、專營制度顯得笨重低效。內生性治理，就是在政策制定中主動發現、充分運用這種內生動力，實現治理的目標。

第五，多元合作治理。多元合作，強調治理不僅要包括政府管理，也更多包括行業自律、企業自治、消費者意識提高等等諸多因素。當然，企業的參與不在于承擔政府職能進行相應管理，而在于發揮市場競爭的力量，不斷提高產品和服務質量，加強自治、自律和自覺。

三、“互聯網+”需要積極落實配套政策

（一）建立科學合理的平臺責任制度

近年來我國互聯網立法實踐中，很多草案將原本由公權力機關享有的對違法行為進行認定、處理的職權，規定為互聯網平臺企業承擔的義務（第三方義務）。比如，《廣告法》修訂、《食品安全法》、《互聯網食品藥品經營監督管理辦法》等法律法規的草案中，要求企業就其平臺內的“違法行為”承擔“發現-制止”的義務，否則需承擔相應的行政處罰。

這種平臺責任制度，固然可以降低監管成本和輿論風險，但會帶來一系列后果。首先，行為是否“違法”，只能由執法機關、司法機關依法認定，企業不具備法定資格。其次，企業對他人采取“制止”行為，其后果很多時候與行政處罰大致相當，但是沒有相應的程序和救濟來保障用戶的權益，即便可以通過民事訴訟主張權利，但是民事證據規則、證明責任等和行政訴訟中對相對人的保護也有很大差距。再次，違法行為認定標準復雜，平臺缺乏專業人員、專業知識及技術手段，難以實現對于違法行為的有效認定，立法目的難免落空。按照該制度設計，監管機關可以通過互聯網信息服務提供者這樣一個“抓手”，替代承擔執法成本、法律風險和輿論風險，但必然對我國互聯網產業的創新和發展產生負面影響，尤其對剛創業起步的中小型平臺企業的沖擊將更加明顯。

第三方平臺義務問題是當前各國互聯網發展中普遍面臨的問題，目前美歐日韓等國相關立法均未要求其承擔極為嚴格的責任，僅要求其履行合理注意義務，即根據過錯承擔相應責任，而非賦予其直接監管的義務。

李克強總理在政府工作報告中指出，“推進社會治理創新。注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。在互聯網領域，也要努力形成政府、互聯網信息服務提供者、用戶、行業自律組織共同發揮作用的規則體系。“以網管網”，不是將管理責任由政府統管一切都推到互聯網企業一方，由一個極端走向另一個極端，而是應當強調：1、善于利用互聯網最新技術治網，搭建智能化監控系統，減少人力成本；2、善于利用社會化網絡治網，引入多元合作的互聯網治理新模式，開放參與渠道，共同發揮網民、互聯網企業、行業自律組織以及政府的優勢力量；3、提倡互聯網思維治網，政府部門轉變單向行政管理思路。

總之，應在立法層面建立科學合理、與產業發展相適應的平臺責任制度，綜合發揮網民、互聯網企業、行業自律組織以及政府作用，多方參與，多管齊下，共同推進“互聯網+”的發展。

（二）加強網絡安全立法

黨的十八大報告中指出，“海洋、太空、網絡空間安全，是關系到國家利益的三個重要方面”。黨的十八屆四中全會《決定》也提出要加強網絡安全方面立法。

國際層面，從2003年開始，美國相繼發布其《網絡空間國家戰略》（2003）、《網絡空間可信身份標識戰略》（2011.4）及《網絡空間國際戰略》（2011.5）。從歐盟來看，2005年，德國通過了其《信息基礎設施保護國家計劃》。2006年，瑞典制定了其《改善瑞典網絡安全戰略》。2007年，愛沙尼亞在受到嚴重網絡攻擊后，于2008年發布了歐盟第一個廣泛的國家層面的網絡安全戰略。目前歐盟已有10個成員國發布了國家網絡安全戰略。一些成員國正在制定其網絡安全戰略，部分即將發布。此外，部分成員國有非官方或非正式的網絡安全戰略。2013年2月，歐盟委員會發布了其第一個歐盟范圍的《網絡安全戰略—一個開放、可信、安全的網絡空間》。此外，韓國、日本等國也紛紛發布其網絡安全戰略，闡述其網絡空間的相關立場、主張及措施等。

我國目前尚缺乏網絡安全的頂層設計，尚未發布《網絡安全戰略》。網絡安全是“互聯網+”時代的根本保障，我國也應盡快發布《網絡安全戰略》，加強網絡安全頂層設計，完善網絡安全相關立法，將網絡安全問題法治化。

（三）建立科學合理的個人信息保護制度

大數據時代，個人信息保護立法成為全球熱點。自20世紀70年代以來， 針對信息通信技術飛速發展帶來的個人信息泄露和濫用問題，西方發達國家開始了個人信息保護的立法實踐。在“國家主導，統一立法”的歐盟模式和“倡導自律，分散立法”的美國模式的影響及推動下，目前全球五十多個國家和地區制定了個人信息保護法。我國目前沒有制定關于保護個人信息的專門立法，散見于法律、法規、規章中，缺乏體系。此外，我國對網絡環境下個人信息保護相關的立法主要針對網絡信息安全制定，其出發點在于網絡安全。

為了更好地保護個人信息、發揮大數據在“互聯網+”行動計劃中的作用，我國也應在立法中建立與我國互聯網產業發展相適應的個人信息保護制度，明確個人信息的監管機構與職責，明確個人信息處理者的權利與義務，為大數據合理運用數據劃清邊界。此外，還應該切實提高個人信息保護的觀念和意識，加強行業自律，推行行業個人信息保護宣言、建議、指南等。

（四）出臺公共數據開放政策

大數據正成為繼互聯網、云計算、移動互聯網和物聯網之后引起廣泛關注的新概念，將像能源、材料一樣，成為戰略性資源。2013年5月9日，奧巴馬正式簽署并發布行政命令《政府信息公開和機器可讀行政命令》（下稱“行政命令”），為進一步推動公眾創新活動、企業經濟發展以及促進政府透明化和工作效率，政府將推動數據開放。作為政府數據開放工作的一部分，聯邦管理預算局以及科技政策局同時聯合發布了《數據開放政策》。2011年12月12日，作為歐盟2020數字議程的一項行動目標，歐委會通過了《公共數據數字公開化》決議。

縱觀全球范圍內的數據開放政策，雖然歷史不長，但發展十分迅猛，并且體現了以下幾大特點：一，政府主動承諾，以政策和立法推動逐步開放數據；二，建立統一的政府開放數據門戶網站，集中提供可直接利用的數據是通行做法；三，數據開放緊密圍繞公共服務需求，民生類數據優先程度高。

我國至今還未推出相應的開放數據政策，而與開放數據相關聯的數據所有權界定、授權、個人隱私保護等議題也都尚在討論中。2015年兩會期間，李克強總理明確表態，政府應該盡量公開非涉密的數據，以便利用這些數據更好的服務社會，也為政府決策和監管服務。這是中國政府首次正式公開表態支持數據開放。此前中國各級政府一些部門已在數據開放上有所嘗試，但整體規則目前尚未明朗，如何界定數據的公共信息屬性，是否構建統一的數據開放平臺，以及數據開放過程中的透明化與公私合作關系，都是有待探討的問題。

四、“互聯網+”需要政策鼓勵公共部門率先垂范，推動應用創新，深挖服務潛力

如果我們把公共管理、公共服務也看作傳統行業之一，那么它們本身也必然面臨一個自身的“互聯網+”的問題。

十八屆四中全會報告中指出，“加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設”，2015年《政府工作報告》指出，“實現治理現代化，全面實行政務公開，推廣電子政務和網上辦事”，明確“提供基本公共服務盡可能采用購買服務方式，第三方可提供的事務性管理服務交給市場或社會去辦”。“互聯網+”，不僅是加快經濟社會發展的新動力，持續推進民生改善的新途徑，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。

“互聯網+政務”，可以助力提升國家治理能力。針對目前電子政務普遍面臨的信息孤島、管理本位、應急響應不到位、利用率低等問題，可以移動互聯網為平臺，積極運用云計算、大數據等互聯網技術，深挖公共服務的創新潛力，在交通管理、在線審批、政務發布、輿情管理、內部辦公、應急預警、污染舉報等各類應用場景中為政府提供更加現代化、更加科學的政務管理手段，助力建設開放、透明、服務型政府，實現政府治理能力現代化。

“互聯網+民生服務”，可以助力實現智慧民生、信息惠民。以營造普惠化的智慧生活為目標，大力提升移動互聯網在市民出行、看病就醫、公共繳費、社保、旅游等民生領域廣泛的普及應用，整合優化公共資源配置，增加公共服務供給，提升社會的整體效率和水平。

除了工具層面、器物層面的“互聯網+”，公共部門不妨借鑒已根植于互聯網企業靈魂中的“用戶思維”，注重提供公共管理和服務的“用戶體驗”，據此設計、提供公共管理和服務，并“快速迭代”，持續優化，以創新、合作、用戶至上的“企業家精神”（Entrepreneurship），贏得群眾口碑。

因此，需要政策鼓勵公共部門率先垂范，推動應用創新，深挖服務潛力。

五、“互聯網+”需要積極發揮民間智庫作用

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》，提出中國特色新型智庫是黨和政府科學民主依法決策的重要支撐，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是國家軟實力的重要組成部分，要重點建設一批具有較大影響力和國際知名度的高端智庫，建設高水平科技創新智庫和企業智庫，充分智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。2015年《政府工作報告》也提出要“積極推進決策科學化民主化，重視發揮智庫作用”。

互聯網企業智庫誕生于互聯網企業，根植于互聯網行業，與行業實踐緊密結合，能得到第一手鮮活的實踐案例及經驗。此類實踐經驗及案例是寶貴的研究資源，也是重要的決策參考。其次，互聯網企業智庫體制機制較為靈活。我國互聯網企業智庫成立時間不長，相比政府智庫，體制機制較為靈活，沒有太多歷史包袱，在“互聯網+”時代，更容易捕捉瞬息萬變的行業變化，迅速做出反應。再次，互聯網企業智庫在近年內也迅速完成了人才儲備及專業訓練，具備了建言獻策的專業能力。因此，“互聯網+”時代應積極發揮此類民間智庫的作用，在決策過程中充分吸收此類智庫的研究成果，做到科學決策，民主決策。

(責任編輯：鐘宇歡)

Legislation and public policy of “Internet+” Era

SI Xiao

As a whole the concept of "Internet+" which creates more emerging industries and emerging formats means the innovative fusion between Internet and traditional industries. It promotes the prosperity and development of different economic social fi elds. As well as other new concept, this concept is open and developmental. All walks of life are injecting and carrying out some deeper interpretations new content for this concept by practicing. No matter what the speci fi c intension and extension are, "Internet+" was formally put forward on national level that means there is a common view between the government and the industry. The basic, leading role and strategic position of the Internet is rising. The innovative fusion between Internet and traditional industry will be the new point of economic growth. It will become the strategic emphasis, promoting economic transformation and upgrading, improving social management level and enhancing the welfare of its people under the new normal. "Internet+" opens a new chapter of the Internet on doing some contribution to the development of economy and people's livelihood.

Internet+; inclusiveness; policy; innovation

G20

：A

無論具體內涵和外延如何，“互聯網+”概念在國家層面的正式提出，意味著政府與業界形成了這樣一種共識，即互聯網的基礎性作用、先導性作用以及戰略性地位日益提升，其與傳統行業的融合創新，將形成新的經濟增長點，成為新常態下推動經濟轉型升級，提升社會管理水平，增進人民福祉的戰略重點，開啟了互聯網服務經濟、民生發展的新篇章。