世界信息社會峰會和全球互聯網治理論壇十年回顧與未來展望

胡獻紅

世界信息社會峰會和全球互聯網治理論壇十年回顧與未來展望

胡獻紅

本文旨在介紹聯合國發(fā)起并倡導的世界信息社會峰會的核心理念和互聯網治理論壇的中心議題，梳理全球信息社會過去十年的發(fā)展趨勢及面臨的挑戰(zhàn)，分析互聯網治理論壇十年來的議題演變、新增話題和所取得的階段性成果。2016年是世界信息社會峰會完成第一個10年目標，開啟下一個10年的第一年。本文借此機會綜述十年來全球信息社會和互聯網治理過程中出現的比較重要的國際法律文書及其主要精神和成果，并佐以國際政策界常用的數據來源和相關指數為中國的信息社會建設和互聯網治理提供一定的政策和學術參考。本文僅闡述作者個人認知和觀點，不代表所服務機構的任何觀點和立場。

信息社會；互聯網治理；以人為本；包容

胡獻紅 聯合國教科文組織（UNESCO）傳播與信息項目官員，2007年北京大學新聞與傳播學院傳播學博士。

一、世界信息社會峰會（2003－2005）和全球互聯網治理論壇的建立（2006）：“以人為本，包容全納，和促進發(fā)展的信息社會”

上個世紀中期以來，飛速發(fā)展的信息和傳播技術，給人類社會帶來巨大影響和沖擊，許多專家認為人類已經進入“信息社會”。而以聯合國為代表的國際社會第一次系統(tǒng)地對信息和傳播技術帶來的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)進行評估和討論，則始于2003年和2005年聯合國召開的世界信息社會峰會“World Summit on the Information Society”(WSIS)。這兩次峰會分別在日內瓦和突尼斯召開，主要由世界各國的政府代表團參加。由于信息社會所牽涉的議題廣泛，同時也邀請了相關的聯合國機構，國際組織，非政府組織，公民社會和私營企業(yè)參加，從而締造了一個典型的“多方利益相關者”（Multi-stakeholder）參與的進程和論壇。以日內瓦峰會為例，來自175個國家的4,590位政府代表，3,310位非政府機構的代表和514位企業(yè)界人士，總計一萬多人參加了會議。①數據見國際（ITU）官方統(tǒng)計：http：//www.itu.int/net/wsis/geneva/newsroom/index.html由于這次日內瓦峰會取得了巨大成功，后續(xù)的二段突尼斯峰會總參與人數達到了19,401人，政府代表5,857多人，非政府代表6,241人，以及大幅度增加的企業(yè)代表4,816人。②數據見國際（ITU）官方統(tǒng)計：http：//www.itu.int/net/wsis/tunis/newsroom/index.html

表1：2003年日內瓦峰會的多方利益相關者參與情況

正是由于廣泛的參與，這兩屆峰會就信息社會的走向進行了深入的討論，取得了豐碩成果，并達成了深遠的共識，提交了四個綱領性文件：1、《日內瓦原則宣言》；2、《日內瓦行動計劃》；3、《突尼斯承諾》；4、《突尼斯信息社會議程》。

2003年通過的《日內瓦原則宣言》明確提出國際社會“以人為本，包容全納，促進發(fā)展的信息社會”愿景，在此信息社會中，人人可以創(chuàng)造、獲取、使用和分享信息和知識，使個人、社區(qū)和各國人民均能充分發(fā)揮各自的潛力，促進實現可持續(xù)發(fā)展并提高生活質量。①信息社會世界高峰會議《原則宣言》（2003）：http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1161|0這就是峰會達成的全球信息社會發(fā)展和建設的核心理念。這一理念也設定了信息社會的宏大目標，具體如何踐行呢？《日內瓦行動計劃》進一步概括了各國在截止2015年建設信息社會的11個方向和專業(yè)領域：②http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=1160|0

1.各國政府和所有利益相關方在推動信息通信技術促進發(fā)展方面的作用：即政府和公眾以及企業(yè)應當建立伙伴關系，有效參與信息社會的發(fā)展和建設，也就是建立多方利益相關者參與的機制。

2.信息通信基礎設施：即各國在信息科技戰(zhàn)略方面要首先提供硬件設施和網絡連接，尤其是在不發(fā)達的國家和地區(qū)。

3.獲取信息和知識：即個人，組織和社區(qū)都可以利用通信網絡獲取信息和知識，使得信息和知識通過新興傳播技術實現廣泛分享。

4.能力建設：即通過教育和培訓來提高公眾使用信息技術的能力和技巧，包括專業(yè)人員，女性和兒童。

5.樹立使用信息通信技術的信心并提高安全性：即在國際和國內范圍提高信息技術和數據信息的安全性。

6.環(huán)境建設：主要指建立配套的法律監(jiān)管和政策環(huán)境。

7.信息通信技術的應用：即將信息通信技術應用在社會和生活的各個方面：電子商務、電子學習、電子衛(wèi)生、電子就業(yè)、電子環(huán)境、電子農業(yè)、電子科學等。

8.文化多樣性與特征，語言多樣性與本地內容：即通過信息技術來保護和促進文化語言和內容的多樣性，包括通過傳統(tǒng)和數字媒體服務，提供與信息社會中個人的文化和語言相適應的內容。

9.媒體：即在傳統(tǒng)社會中扮演重要角色的傳統(tǒng)媒體例如報紙、廣播電視以及新型媒體應當在信息社會中繼續(xù)發(fā)揮重要作用。獨立，自由和多樣化的媒體在建設信息社會中發(fā)揮著舉足輕重的作用，要鼓勵南北國家之間的媒體合作和交流，優(yōu)化信息技術的媒體功能，鼓勵媒體發(fā)揮彌合知識鴻溝和文化多傳播的內容。

10.信息社會的道德內涵：即弘揚信息社會應遵從普遍認同的價值觀，推進公共利益，防止濫用信息通信技術。

11.國際和區(qū)域性合作：即通過國際和區(qū)域合作進一步促進普遍接入和彌合數字鴻溝。

表2：過去十屆互聯網治理論壇（IGF）的舉辦國以及大會議題一覽

《突尼斯承諾》③http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2266|0強調了彌合數字鴻溝的社會性挑戰(zhàn)，即在促進各國信息技術基礎設施建設的基礎上，彌合數字鴻溝要以人為本，包括使得殘疾人、婦女、兒童、社會邊緣群體、弱勢群體，原住民等都能夠從信息社會受益，而在國際范圍內，要特別關注發(fā)展中國家、經濟轉型期國家、最不發(fā)達國家以及其它處于困難時期的國家的特殊需要。針對作為社會數字鴻溝一部分的性別鴻溝，主張鼓勵婦女參與信息社會和決策過程。

鑒于互聯網技術的飛速發(fā)展和全球普及，2005年的《突尼斯議程》①http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2267|0最重要的貢獻是設置了全球互聯網治理（Internet Governance）的議程。該文件明確指出“互聯網已發(fā)展成為面向公眾的全球性設施，其治理應成為信息社會日程的核心議題”。《突尼斯議程》前瞻性地提出：“互聯網的國際管理必須是多邊的、透明和民主的，并有政府、私營部門、民間團體和國際組織的充分參與。它應確保資源的公平分配、促進普遍接入，并保證互聯網的穩(wěn)定和安全運行，同時考慮到語言的多樣性”。②http：//www.itu.int/net/wsis/documents/doc_multi.asp?lang=en&id=2267|0這段話列出了多方利益相關者（Multi-stakeholder）的主體：政府、私營部門、民間團體和國際組織。在過去十年里，隨著社會各界更廣泛地參與互聯網治理，參與者的范圍也在擴大，國際社會逐漸認可了一些新的利益相關者，比如2014年巴西召開的全球互聯網大會（Netmundial）就在成果文件里正式確認了“技術團體”（technical community）“學術團體”（academic community）以及網絡用戶個人（users），③這種提法可以參見2014年互聯網治理的里程碑式文件Netmundial推薦原則http：//netmundial.br/wp-content/ uploads/2014/04/NETmundial-Multistakeholder-Document.pdf而在聯合國教科文組織有關互聯網治理的成果文件④又見聯合國教科文組織的ConnectingtheDots成果文件http：//www.unesco.org/new/ fi leadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/ pdf/outcome_document.pdf里，還確認了新聞媒體（news media）作為互聯網治理的另一個重要參與者。

關于互聯網治理（Internet Governance），2005年的時候還沒有統(tǒng)一的定義，《突尼斯議程》的第34段給出了工作定義：“由政府、私營部門和民間團體，基于各自領域，共同制定和采納可以共享的原則、規(guī)范、規(guī)則、決策程序和項目，從而指導和引領互聯網發(fā)展和使用的方向”。①注：所有這四個綱領性文件都有聯合國的六種官方語言版本（英語法語西班牙語俄語阿拉伯語和中文），本文主要在參考英語原文的基礎上，采納大部分中文版的翻譯，但某些關鍵定義，比如“互聯網治理”，進行了更加精確化的翻譯和處理。《突尼斯議程》的第35段強調互聯網的治理包含技術和公共政策兩個方面的問題，而且呼吁所有利益相關方：私營部門、民間團體、和相關政府間和國際組織（如聯合國教科文組織UNESCO，國際電信聯盟ITU等）的參與。與此對應的還有更加具體的舉措：《突尼斯議程》的第72段請聯合國秘書長在一個開放而包容的進程中于2006年召集一次有關利益相關方政策對話的新論壇，該論壇被稱為互聯網治理論壇（Internet Governance Forum, IGF），以討論互聯網治理相關的公共政策問題。

2006年，第一屆互聯網治理論壇在希臘的雅典召開，由此開啟了全球互聯網治理論壇的序幕。這是一個鼓勵多方利益相關者參與的開放式國際論壇，所有人只要在網上注冊就可以參加論壇。該論壇為期一周，2000多名政府、私營企業(yè)、民間團體和國際組織代表自主組織和參與兩百場左右的分會場，工作坊以及圓桌會議，議題涉及網絡接入，開放性，網絡安全和多樣性四大領域。在過去十年中，互聯網治理論壇便在各國政府的接力主辦下聲譽日隆，議題和參與者也經歷了很大演變，成為全球互聯網治理的最有代表性的旗艦式論壇。過去十年中，該論壇逐年在不同的大洲和不同的國家舉辦，②http：//www.intgovforum.org/cms/home-36966吸引了越來越多的參會者，成為全球互聯網治理政策討論最權威的論壇。2016年的互聯網治理論壇將于12月在墨西哥舉行。③http：//www.igf2016.mx/

以2015年在巴西舉行的第10屆互聯網治理論壇為例，由于恰逢信息社會峰會的十年審查進程以及聯合國大會剛剛通過了2030可持續(xù)發(fā)展議程，大會主題聚焦于互聯網治理對于可持續(xù)發(fā)展的作用，而事實上在過去10年中，“發(fā)展”是幾乎每屆論壇主題的關鍵詞，這充分體現了互聯網治理論壇對世界信息社會峰會“以人為本，包容全納，和促進發(fā)展的信息社會”理念的貫徹。在2015年巴西大會上，共有來自116個國家的2000多名注冊參會者，以及上千人通過網絡遠程參與論壇討論。為期四天的會議，總計超過150個分會和工作坊，討論了包括網絡安全和信任、互聯網經濟、包容全納和多樣性、開放、加強多利益相關方合作、互聯網和人權、關鍵的互聯網資源以及新近話題等。

值得注意的是，本著透明和分享的原則，這十次論壇的大會議程和會議紀要，逐場文字實錄都如實地保存在聯合國經社部互聯網治理論壇秘書處維護的互聯網治理論壇網站④http：//www.intgovforum.org/cms/home-36966上，成為普遍接入和分享的公共信息資源，為世界范圍的政策制定者和研究者提供參考。最近有一個自發(fā)性的活動叫“互聯網治理論壇之友”，通過更加先進的數據管理和搜索技術，建立了一個十分用戶友好的網頁，⑤互聯網論壇之友：http：//friendsoftheigf.org/方便讀者從理解使用關鍵字來查詢互聯網治理論壇的網站內容。

二、信息社會峰會后續(xù)十年：趨勢與挑戰(zhàn)

日內瓦和突尼斯峰會之后，日內瓦行動方案的11條發(fā)展方向和專業(yè)領域主要由聯合國系統(tǒng)幾大國際機構牽頭協調和執(zhí)行：國際電信聯盟（ITU）、聯合國貿易和發(fā)展會議（UNCTAD）、聯合國教科文組織（UNESCO）和聯合國發(fā)展基金（UNDP），總協調機構是位于UN總部直接向聯合國大會（UNGA）報告的經社理事會（ECOSOC）及其授權的科技促進發(fā)展委員會（CSTD）。在過去十年中，國際電信聯盟在其他機構的合作下，每年在日內瓦舉行世界信息社會峰會論壇（WSISForum），旨在跟蹤和討論日內瓦行動計劃的貫徹執(zhí)行情況。

2015年12月份，聯合國第70次大會審批和通過了《信息社會峰會成果文件》，①《關于信息社會世界首腦會議成果文件執(zhí)行情況全面審查的大會高級別會議成果文件》http：//workspace.unpan.org/ sites/Internet/Documents/UNPAN96085.pdf標志著峰會后續(xù)執(zhí)行的第一個十年告一段落，同時展望了2015后致力于實現2030可持續(xù)發(fā)展目標②聯合國2030可持續(xù)發(fā)展目標http：//www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-development-goals/的信息社會戰(zhàn)略。《信息社會峰會成果文件》充分認可了過去十年信息傳播技術在連通性、使用、創(chuàng)造和創(chuàng)新方面實現的顯著增長，這些技術成為消除貧困和改善經濟、社會和環(huán)境的新工具。該文件特別引用了許多具體數據來說明這一點：全球移動電話用戶數目已從2005年的22億增加到2015年的71億；到2015年底，有32 億人上網，超過世界總人口的 43%，其中 20億人來自發(fā)展中國家；固定寬帶用戶普及率已近 10%，2005 年為 3.4%；移動寬帶仍然是增長最快的市場部門，保持著兩位數的增長率，在 2015 年達到 47%，自 2007 年以來增加 11 倍。

日內瓦峰會確立的“以人為本，包容全納，和促進發(fā)展的信息社會”的愿景在過去十年來持續(xù)激勵全球范圍內的后續(xù)行動，而這一愿景正在逐漸地變成現實：從2005到2015十年間，信息技術對社會和經濟發(fā)展的影響力迅速增加，信息技術極大地推動了幾乎世界上每個國家的社會和經濟發(fā)展，國際電信聯盟和世界經濟論壇都有報告和數據證明這一點。

下面圖表來自國際電信聯盟2013年發(fā)布的全球報告，自2003這10年來最為顯著的發(fā)展就是全球手機用戶的劇增，從20%多增加到96.2%，幾乎實現了全球范圍的全面普及，成為最為廣泛的信息接入方式。其次就是全球互聯網接入率從不到20%增加到41.3%，與此同時移動寬帶的接入近年來高速增長到29.5%，直追固定電纜網絡接入的38.8%。而唯一出現下降趨勢的就是傳統(tǒng)固定電話的用戶，已經逐漸減至16.5%。

圖1：全球信息傳播技術接入的發(fā)展，2003-2013③國際2013年報告：測量信息社會，第2頁http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/ MIS2013_without_Annex_4.pdf

本著日內瓦信息社會峰會“以人為本，包容全納，和促進發(fā)展的信息社會”的精神，信息傳播技術的物理接入鴻溝的彌合并不意味著數字鴻溝的全面克服。《信息社會峰會成果文件》關切數字鴻溝的社會層面挑戰(zhàn)，例如互聯網使用的社會鴻溝，國家之間和國家內部以及 男女之間的數字鴻溝仍然存在，為此須采取進一步行動，并加強創(chuàng)造有利的政策環(huán)境和國際合作，以改善互聯網接入的可負擔性、互聯網用于獲取工作和教育機會、促進能力發(fā)展、互聯網上多種語言的內容生產、通過互聯網促進多元文化保護、促進互聯網方面的投資和適當籌資，等等。從下圖可以看出，發(fā)展中國家數字鴻溝的一大挑戰(zhàn)，互聯網使用的性別鴻溝，相比發(fā)達國家男女網民幾乎持平的情況，發(fā)展中國家的女性網民比男性網民低16%。因此在未來要鼓勵所有利益攸關方充分參與信息社會并有機會獲得新技術，特別是促進發(fā)展的信息和通信技術，確保婦女在相關領域的權益。

圖2：互聯網使用方面的性別鴻溝：2013④國際2013年報告：測量信息社會，第12頁http：//www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/publications/mis2013/ MIS2013_without_Annex_4.pdf

為綜合測量信息技術對社會和經濟發(fā)展的推動作用，國際電信聯盟于2009年開發(fā)了信息技術發(fā)展指數（ICT Development Index, IDI）,該指數由信息技術接入指標（包括電話，手機，電腦和擁有互聯網接入的家庭數）、使用指標（互聯網用戶、寬帶用戶和移動寬帶的比例）和技能指標（指平均識字率、高中入學率和大學入學率）組成，用來測量不同國家信息技術接入、使用和所掌握的技能的水平。發(fā)達國家和發(fā)展中國家在這個指標上有顯著差異，以2013年為例，發(fā)達國家的IDI指數為7.25，而發(fā)展中國家為4.88。①2014年全球信息技術報告，第65頁：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/基于此，國際電信聯盟2014年發(fā)布的報告作了一個信息技術發(fā)展指數和人均國民收入（Gross National Income, GNI）之間的相關性分析，從結果來看，兩者存在非常顯著的相關性（r=0.78），圖中信息技術發(fā)展指數較高的國家所對應的是人均國民生產總值最高的歐洲，北美和亞太較發(fā)達國家。該報告還指出，在那些信息技術指數領先的國家，信息技術市場的自由度和競爭性更強，更多創(chuàng)新，而且人們使用信息技術的技能更好。②國際2014年報告：測量信息社會，第46頁http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/

圖3：信息技術發(fā)展指數(IDI)與人均國民收入（GNI）的相關性分析2013③國際2014年報告：測量信息社會，第60頁http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/

正基于此，《信息社會峰會成果文件》指出，數字經濟是全球經濟中一個重要和日益增長的組成部分， 信息技術的發(fā)展與國內生產總值的增加相互關聯，擴大所有國家、特別是發(fā)展中國家在數字經濟中的參與至關重要。而且，信息和通信技術有助于提高社會福利水平和包容程度，為公民、企業(yè)和政府提供了新的渠道，使其能夠分享和增進知識并參與影響其生活和工作的決策。藉助信息和通信技術，在政府提供公共服務、教育、保健和就業(yè)以及在商業(yè)、農業(yè)和科學等方面取得了突破，更多的人有機會獲得過去可能難以企及或負擔不起的服務和數據。

為了更加全面衡量不同國家和社會信息技術發(fā)展的完備程度及其對社會和經濟的促進程度，達沃斯世界經濟論壇（World Economic Forum, WEF）的全球信息技術報告研發(fā)了網絡完備度（Networked Readiness Index，NRI）的綜合指數，綜合考量了四大分支指標：1、政策法規(guī)和企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境2、基礎設施，數字內容，可負擔的價格和技能3、個人使用、企業(yè)使用和政府使用水平4；經濟和社會影響水平。④2014年全球信息技術報告，第6頁：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/該指數的統(tǒng)計結合了定量和定性的數據，并廣泛采納了國際機構和研究機構的可靠數據。從2014年的統(tǒng)計結果顯示（圖表4），網絡完備程度最高的前十國家主要是北歐、北美、日本、韓國、新加坡等，其網絡完備指數在5.4-7.0之間，中國的網絡完備指數為4.05，居世界第62位。

該指數意在說明一個國家的信息技術發(fā)展在多大程度上促進了社會和經濟的發(fā)展和福祉，該報告還分析了一些代表性國家網絡完備指數的成因：⑤2014年全球信息技術報告，第9-23頁：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/以連續(xù)2013-2014兩年網絡完備指數居首的芬蘭為例，芬蘭擁有出色的信息技術基礎設施建設，90%的人口上網，技術和非技術創(chuàng)新水平高，加之芬蘭自1990年中期以來將建設信息技術生態(tài)系統(tǒng)作為應對經濟危機的對策，而且所有利益相關方（政府，企業(yè)和個人等）都積極參加了這個過程，因此總體上取得了積極的成果。新加坡的信息完備指數連續(xù)兩年位居第二，成功原因在于其十分有利于企業(yè)和創(chuàng)新的政策法規(guī)環(huán)境，政府制定了一個非常清晰的數字戰(zhàn)略，提供了世界上最好的在線服務，其城市規(guī)模也有利于信息技術基礎設施不斷得到提高，而且擁有世界上最好的教育質量。中國盡管從整體規(guī)模上是一個信息技術和互聯網大國，但網絡完備指數偏低，主要因為中國在充分利用信息技術潛能方面相對滯后，雖然專利申請數目有所增長，但整體水平相對較低（世界第32位）：每100萬人口只有11.5個專利申請。雖然中國的個人上網率增加很快，但只有40%的網民比較常用互聯網，而且固定寬帶接入率只有13%（世界第51位），移動寬帶接入為17%（世界76位）。因此同企業(yè)（44位）和政府（38位）相比，中國的個人互聯網使用程度相對較低（80位）。中國有人口規(guī)模的限制，政策和稅收環(huán)境也需要朝著更有利于信息技術采用和企業(yè)發(fā)展方向改進。

圖4：網絡完備指數（NRI,2014①2014年全球信息技術報告，第9頁：http：//reports.weforum.org/global-information-technology-report-2014/)

總的來說，正如聯合國貿易和發(fā)展大會撰寫的《信息峰會十年回顧報告》②http：//unctad.org/en/PublicationsLibrary/dtlstict2015d3_en.pdf的評價：“信息科技網絡和服務能力比十年前增暢了30倍，萬維網由于社交媒體和其他用戶生產內容平臺的出現變成一個更加交互的平臺，而新興的技術：云計算、大數據、社交媒體分析等，都在催生新興的企業(yè)和政府運作形式，增進人民對社會和經濟趨勢的預測，并為促進發(fā)展的新舉措開辟新道路。然而，在2005年人們討論《突尼斯議程》時，固定和無線寬帶、移動互聯網、智能手機和平板電腦、云計算、開放數據、社交媒體和大數據都還沒有進入視野，但現在已被視為可持續(xù)發(fā)展的重要推進工具。這也體現了信息技術發(fā)展的速度之快和不可控制的特點，正因如此，如何最大限度發(fā)揮信息技術的潛力，如何將信息技術融入社會和經濟發(fā)展，如何運用信息技術改善政府、企業(yè)、教育、衛(wèi)生等公共服務事業(yè)，如何制定和更新相應的政策法規(guī)框架，如何賦能每一個公民和個人通過信息技術獲益，都將持續(xù)挑戰(zhàn)2015年后的每一個國家和社會。

為應對這些挑戰(zhàn)，《信息社會峰會成果文件》再次強調了多利益相關方合作和參與的價值和原則，這種合作和參與是信息社會世界首腦會議進程從一開始就具有的特征，確認各國政府、私營部門、民間社會、國際組織、技術和學術界以及所有其他相關利益相關方的各自作用和責任范圍內的有效參與、伙伴關系和合作，特別是在發(fā)展中國家享有均衡代表性的前提下，對于建設信息社會仍然至關重要。

三、全球互聯網治理論壇（IGF）多方利益相關者參與的十年實踐：議題與成果

已經舉辦十屆的全球互聯網論壇（Internet Governance Forum）締造和實踐了多方利益相關者參與政策討論的最佳典范，也是信息社會峰會后續(xù)的顯著成就之一。而這種參與模式正在世界范圍內迅速復制和鋪開。除每年一度的全球互聯網論壇，每年世界上所有地區(qū)和許多國家還舉辦總計超過70個以上的地區(qū)性和國家范圍的互聯網治理論壇，而且還開創(chuàng)了諸如“動態(tài)聯盟”(dynamic coalition)，“最佳實踐分享論壇”(Best Practice Forums, BPFs)，為政策制定者提供相關領域的參考文件和資源，比如如何規(guī)范和消除不良通訊，如何建立計算機安全事件反應團隊(Computer Security IncidentResponse Teams ，CSIRTs)，如何建立多方利益相關者參與的機制，如何應對網絡欺凌和針對女性的網絡暴力，如何就IPV6和IXPs制定政策等等。

互聯網治理論壇的一個制度性創(chuàng)新是于2011年創(chuàng)建了“多方利益相關者咨詢組”（Multistakeholder Advisory Group - MAG①http：//www.intgovforum.org/cms/magabout），這是一個由聯合國秘書長直接任命的專家組，為秘書長就互聯網治理論壇的組織和日程給予建議，一般由55位來自政府、私營企業(yè)、公民團體、學術和技術團體的專家組成，由各團體自主推薦人選，除政府代表由各國政府指定外，其他成員每年輪換大約30%。也就是說，每位MAG成員的最長任期是3年。中國互聯網協會于 2013年首次成功推薦了來自中國的互聯網專家進入到MAG專家組參與互聯網治理論壇的管理和組織工作。②http：//www.intgovforum.org/cms/component/content/article/121-preparatory-process/1290-mag-2013MAG專家組不僅討論確定每年互聯網治理論壇的主題，而且直接評估并批準每年來自全球各方的200多個工作坊提議，因此對整個互聯網治理論壇的成功舉辦起了決定性的作用，而他們代表多方利益和觀點的兼容并包性則從制度上保證了互聯網治理論壇的代表性。

因此，全球互聯網治理論壇不再只是一個年度論壇，而是成為一個龐大的全球性生態(tài)系統(tǒng)，③David Souter “Inside the Information Society： The IGF - retreating to advance, https：//www.apc.org/en/blog/inside-information-societyigf-retreating-advance在這個生態(tài)系統(tǒng)里，各方人們就他們關心的互聯網使用和政策問題在國際、地區(qū)和國家層面進行廣泛和無微不至的參與和交流，從而影響和催生互聯網政策和實踐的結構性變化。

值得注意的是，在過去十年中，發(fā)展中國家在互聯網治理論壇中的代表性持續(xù)增加，從最早的發(fā)達國家為主到目前基本持平。以2016年底即將舉行的第11屆論壇為例，大會一共收到超過270個工作坊的提議（最終由MAG專家組篩選出100個左右給予舉辦），其中來自發(fā)達國家的提議數量是54%，發(fā)展中國家的提議數占46%。

互聯網治理論壇也廣泛采納多方利益相關者參與設置的議題，在即將舉辦的11屆大會，來自公民團體的提議占了二分之一強，其次是技術團體，來自私營企業(yè)和政府的提議分別占10%和6%，MAG專家組認為應該鼓勵政府、私營企業(yè)和學術界更加積極 的參與論壇議題的建議，以進一步提高論壇政策討論的代表性和質量。

圖5：2016互聯網治理論壇工作坊提議的多方利益相關者比例

在過去十年的論壇進程中，有關互聯網治理的議題也逐步確立了各方共同關注的核心領域，而每個領域的具體議題則處在不斷變化之中，以應對迅速發(fā)展的互聯網技術所帶來的新挑戰(zhàn)。總的來說，正如《突尼斯議程》定義的那樣，互聯網治理是一個很寬泛的概念，全球互聯網治理論壇從第一屆雅典開始基本確立了內涵十分豐富的五大議題領域：

第一大議題領域：互聯網的開放性（Openness）。開放性，被認為是互聯網最重要和最獨特的原則和特點，互聯網為億萬網民提供了無遠弗界的實時動態(tài)交流平臺。互聯網治理論壇所關注的是如何最大限度維護這種開放性，不因種種政策和技術更新而受到不利的限制，也不因國家和用戶的貧富而在獲取信息方面受到影響，從而使得互聯網的開放性服務于社會發(fā)展和推進公民線上的表達自由和信息接入權利。

第二大議題領域：網絡安全(CyberSecurity)。網絡安全既指互聯網基礎設施的安全，這需要國家、國際組織、私營企業(yè)以及技術團體的通力合作，同時也包括網民個人的隱私權不受侵犯以及用戶免予受到網絡病毒、垃圾郵件以及其他形式的網絡攻擊。網絡安全的問題在“斯諾登泄密”事件后急劇升溫，國家如何合法合理的進行互聯網監(jiān)控，國家安全措施如何不以妨害網民隱私權和其它基本權利為代價，等成為互聯網治理論壇上持續(xù)討論的熱點問題。

第三大議題領域：互聯網的多樣性(Diversity)。互聯網多樣性的核心問題是語言多樣化（Multi-lingualism），互聯網作為全球性的公共輿論和信息交換平臺，應該承載豐富多樣的語言內容，各國應該鼓勵和推動網民使用本地語言上網，從互聯網名稱與數字地址分配機構①https：//www.icann.org/zh（ICANN，Internet Corporation for Assigned Names and Numbers）推行的國際化互聯網域名（International Domain Name）到政府和企業(yè)采取措施促進多語言接入互聯網和本地內容的生產，都有利于促進互聯網的語言多樣化以及文化多元。聯合國教科文組織早在2003年通過了《關于普及網絡空間及提倡和使用多種語言的建議書》②http：//www.unesco.org/new/en/communication-and-information/about-us/how-we-work/strategy-and-programme/promotionand-use-of-multilingualism-and-universal-access-to-cyberspace/，就“開發(fā)多種語言的內容和系統(tǒng)”、“推動網絡和服務的使用”、“開發(fā)公共領域的內容”和“重申公平兼顧權利擁有者與公眾雙方的利益”四個方面給予了政策建議。

第四大議題領域：互聯網接入（Access）。2005年，全球有10億網民，2010年增加到20億，2014年增加到30億。③數據來源：http：//www.internetlivestats.com/internet-users/如何讓下一個10億人上網，是互聯網治理論壇的經典話題。政府在國家層面營造適當的政策環(huán)境，促進電子商務，擴大寬帶覆蓋面，鼓勵互聯網服務商的競爭以便降低價格，對于互聯網的普及起關鍵作用。

第五大議題領域：關鍵的互聯網資源(Critical Internet Resources)。這個議題涵蓋互聯網物理和邏輯基礎設施的一系列問題：互聯網域名domain name system (DNS)和Internet protocols地址的管理問題，根服務器的管理，網絡標準制定，互聯節(jié)點（interconnection points），電信基礎設施，涉及許多國際機構、技術團體，如IETF（互聯網工程任務組，全球互聯網技術規(guī)范的研發(fā)和制定）、W3C（萬維網聯盟,國際中立性技術標準機構）、ISOC(國際互聯網協會,負責制定互聯網相關標準及推廣應用為目的)等。而位于美國的互聯網名稱與數字地址分配機構（The Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN)）作為域名體系和根服務器等諸多關鍵互聯網資源的管理者，成為討論的焦點，許多人擔心該機構由于其同美國商務部的合同關系，會使得屬于世界的互聯網的關鍵資源受到美國政府的控制。經過許多屆論壇的爭議（論壇似乎沒有這么大的影響力，應該是多方面的因素決定的），美國商務部電信和信息管理局于2014 年3月14日做出了一個歷史性決定，即宣布將互聯網關鍵職能IANA（ICANN中管理域名、互聯網協議地址、相關數字標識符和協議參數的頂級注冊管理機構）的管理權移交給全球互聯網多方利益相關社群，而這一移交進程仍在進行之中，并持續(xù)在互聯網治理論壇上進行討論。

在最近幾次互聯網治理論壇上，由于“斯諾登泄密”事件的持續(xù)影響，公民的隱私權利和線上表達自由權利成為熱點，聯合國人權理事會因此于2012年通過了《促進、保護和享受互聯網上的人權》④http：//hrlibrary.umn.edu/hrcouncil_res26-13.pdf決議，聯合國大會于2014通過了《數字時代的隱私權》決議，⑤http：//unbisnet.un.org：8080/ipac20/ipac.jsp?session=1PQ86449792T1.4551&pro fi le=bib&uri=full=3100001～!1038902～!113 &ri=1&aspect=subtab124&menu=search&source=～!horizon決議強調，按照國際人權法規(guī)定的各國義務，任何人的隱私、家庭、住宅或通信均不得受到任意或非法干涉。該決議促請所有國家審查其有關通信監(jiān)控的程序、做法和立法，及其截獲和收集個人數據，包括大規(guī)模監(jiān)控的做法，以期通過確保充分和有效執(zhí)行國際人權法規(guī)定的所有義務，維護載于《世界人權宣言》和《公民權利和政治權利國際公約》（適用于公約締約國）的隱私權。聯合國人權理事會于2015年任命了第一位隱私權的特別報告員，①http：//www.ohchr.org/EN/Issues/Privacy/SR/Pages/SRPrivacyIndex.aspx與此同時，國際社會對于當前網絡隱私權的重視駐日提高，許多國家把隱私權方面的立法保護和更新提上日程。

在過去十年中，受互聯網治理論壇啟發(fā)，催生了一系列全球性互聯網政策論壇和機構，例如智囊機構全球互聯網治理委員會(Global Commission on Internet Governance)，非洲多方利益相關者倡議的“非洲互聯網權利和自由運動”(African Declaration on Internet Rights and Freedom initiative)，巴西政府和互聯網名稱與數字地址分配機構（ICANN）2014年聯合舉辦了世界互聯網大會(“NETMUNDIAL”)，一千多名世界各地的代表起草并通過了世界互聯網②http：//netmundial.br/netmundial-multistakeholder-statement/多方利益相關方文件，里面設定了有關互聯網治理的基本原則和路線圖，在互聯網政策界成為廣為引用的文件。聯合國教科文組織于2015年3月份舉辦了“點點相連”互聯網多方利益相關者大會，其195個成員國在2015年底的38屆大會上通過了“點點相連”大會的成果文件和“互聯網普遍性”（Internet Universality）的概念框架，為該組織在互聯網接入、言論自由、隱私和網絡倫理四個領域確定了未來發(fā)展方向，并提出了38項行動建議。

在2016年論壇的工作坊提議中，下列圖表統(tǒng)計了各方所關注的議題分布，最受關注的議題集中互聯網上的權利問題（包括隱私權、自由表達權、性別平等、兒童保護等）和互聯網的接入和發(fā)展問題（包括網絡接入、互聯網經濟、網絡安全、網絡素養(yǎng)等）。

圖6：2016年互聯網治理論壇的議題比例③MAG 咨詢會文件http：//www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/magmeetings/801-open-consultations-12-july-igf-2016-workshop-evaluations-stats-synthesis

四、結論

信息社會世界峰會的十年歷程顯示，信息技術不但帶來經濟繁榮，而且促進社會進步。《信息社會峰會成果文件》制定的愿景是：建立一個以人為本、兼容并包和促進發(fā)展的信息社會。為了實現這一目標，各國政府、私營部門、民間社會、國際組織、技術和學術界在內的所有利益相關方需要持續(xù)努力和行動。

互聯網治理論壇（IGF）作為世界信息社會峰會的重大成果之一，也需要進一步提升所有相關方的參與。聯合國經社理事部（UNDESA）作為全球互聯網治理論壇的主管單位，于2016年7月在紐約舉行了互聯網治理論壇研討會，并公布了研討紀要，④互聯網治理論壇十年研討紀要http：//www.intgovforum.org/cms/documents/igf-meeting/igf-2016/812-igf-retreat-proceedings-22july/ file總結了互聯網治理論壇舉辦十年來的主要影響。在過去十年里，在全球互聯網治理論壇的框架下，諸如網絡犯罪和人權、連接下一個10億人上網、互聯網監(jiān)控和隱私等熱點問題得到充分討論與關注。該論壇創(chuàng)造了一種新型的更具有兼容性和包容性的政策討論和決策文化，打造了一個包括技術團體、政策團體以及民間團體可以有效對話的全球性動態(tài)社區(qū)，促進了國際和地區(qū)性合作，也持續(xù)吸引更多的人加入到各個層面的政策討論。過去十年來地區(qū)和國家層面的互聯網治理論壇（national and regional IGFs (NRIs)如雨后春筍般涌現。

(責任編輯：李曉暉)

WSIS and Global Internet Governance Forum Ten Years Review and Future Outlook

HU Xian-hong

This paper based on the author’s ten years work experience in WSIS and Global Internet Governance Forum, aims at introducing the core idea of WSIS and the central topic of Internet Governance Forum. The article also wants to sort out the developments and challenges of the global information society in the past ten years and analyses the evolution of the topics, the new topics and the substantive results of Internet Governance Forum. WSIS completed the fi rst 10 years target in 2016, starting the fi rst year of the next 10 years. This research summarizes the important international legal instruments, main spirits and achievements of the process of global information society and internet governance in the past ten years, providing some sources of frequently-used data and related index in the international policy community, with the hope that this research can provide somecertain policy and academic reference for the construction of information society and internet governance in China.

information society; internet governance; People-centered; inclusiveness

G203

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