生態文明城市建設領域中的法律監督機制研究

辛桂香　王婭

【摘要】生態文明城市建設領域中的法律監督機制研究是當今世界各國關注的熱點和重點問題，法律監督機制對生態文明城市建設的影響及提升對策研究中，提出要破除治污不發展的思維定勢，樹立綠色生態發展政績考核觀；深化公眾參與，鼓勵多方主體參與并加強第三方合作，通過各種途徑推動多元化的環境監督機制建設，全面貫徹法治理念。

【關鍵詞】法律監督機制 信息公開 公眾參與 第三方合作

【中圖分類號】D922.1 【文獻標識碼】A

隨著城市化的快速發展，生態環境問題也日益突出，如資源緊缺、環境污染、交通擁堵、人口膨脹、自然資源消耗與浪費、城市貧困、垃圾圍城、生態退化等，人類正面臨著一場前所未有的生存危機。因此，探索出一條新型的城市發展道路勢在必行，而建設結構合理、功能高效、關系協調的生態文明城市是未來城市建設發展的理想模式，也是城市發展的趨勢、目標和潮流。當前我國正處于城市化快速發展的關鍵時期，從法治維度、法律監督機制層面推進生態文明城市建設具有極其重要的現實意義。立足于當今國情，響應對我國生效的國際環境法律文件的要求，并充分借鑒國外的成熟經驗，生態文明城市建設的法律監督機制研究具有很強的時代價值。

截止到2014年年底，中國特色社會主義法律體系已經形成。其中，我國的環境法體系在生態文明城市建設中起到了奠基作用，唯有建設融合整體環境的環境基本法，才能更好地促進我國環境法向可持續范疇深化發展。文章探討的法律監督機制，不限于檢察機關通過訴訟活動中檢察權的獨立行使，還包括行政權力的自我約束與外部監督。

國內研究現狀

在我國，環境法體系以憲法為基石，包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規、政府規章和國際環境法等，這對環境保護發揮了一定的作用。但是，隨著生態文明城市建設的開展，面對經濟發展過程中所遭遇的人口、資源、環境、經濟轉型等瓶頸，生態文明理念是可持續發展思想的本土化拓展和升華。

一方面，我國的環境法體系存在著一些不足。根據1982年《中華人民共和國憲法》的相關規定，基本法律的制定權屬于全國人民代表大會。從立法法角度看，修訂后的《中華人民共和國環境基本法》仍只是一部法律，并非環境基本法。

另一方面，法律監督機制需進一步完善。目前，學者對生態文明城市建設的法律監督機制研究成果不多，從實踐層面上有一定程度的欠缺。其中，復雜的環境社會關系下，存在執行力的梗阻和環境群體性事件的發生。

總起來看，國內對生態文明城市的法律監督機制研究，有待把生態文明城市建設和法律監督機制二者結合起來深入研究。

環境保護法實施過程中檢查監督樣本數據及分析

課題組因研究時間及客觀條件所限，僅選取了山東省和天津市2014年環保系統中的典型案件作為分析樣本。經研究發現，環境法實施過程中易滋生犯罪的部分有：環境影響評價環節、環保補助資金申報環節、環境監察執法環節、環保工程項目發包和建設環節等。

環境影響評價環節。根據相關規定，企業新建、擴建、改建和遷建項目，均需事先進行環境影響評價，而環境影響評估報告書要由具備相應資質的咨詢評估機構出具，且須經環保部門審批。環保部門工作人員對項目的批與不批、時間快慢、罰與不罰、處罰多少，在審批過程中，具有一定的自由裁量權，缺乏有效監督機約。環評審批權在環保部門舉足輕重，但在環評項目審批等過程中嚴重缺少相應完善的監督約束機制。現行的環境影響評價機制中，能夠參與到環境影響評價中的專家少，聘請專家的過程也不透明，導致專家評審所起的作用難以有效發揮。機制運行中，環評機構負責編制報告，環保行政主管部門負責審批，而環保行政主管部門與環評機構往往是上下級關系，缺少獨立第三方中介機構的參與，結果制約監督機制形同虛設。

環保補助資金申報環節。根據現行政策，具備條件的企業可以向環保部門申請污染源治理補助資金。出現的問題有虛報技術改造項目或環境污染項目建設或環境污染治理未達標的企業，通過賄賂得到補貼后甚至與審批方進行利益分成。某染織企業有限公司拿到30萬元補貼后，分兩次行賄審批人成某22萬元。有的地方對環保專項補助項目申報條件規定過于寬泛；有的存在審批主體不明確，責任缺失狀況；有的存在資金撥付程序及使用缺乏方法與監管路徑等情況。

環境監察執法環節。部分污染物處理，化工五金加工等企業在生產過程中會有廢氣、廢水、廢渣等污染物排放，一旦超標排放就會對環境造成污染。環境監察部門負責對企業污染源排放情況進行監督，并負責征收超標排污費、行政處罰、專項整治等工作。環境監察執法人員對環境污染違法行為處罰的自由裁量權較大，或對違法行為放任不管，或隨意降低處罰規格，或不嚴格執行決定，處罰執行空間易有權錢交易。如犯罪嫌疑人姜某利用轄區內企業除塵、脫硫指標、污水排放、空氣污染等監管權，為不達標企業開綠燈，導致處罰決定的執行大打折扣。

環保工程項目發包和建設環節。隨著各級政府對環境保護的投入力度加大，一些環境治理和保護項目紛紛上馬，這給部分國家工作人員在工程項目發包和建設過程中以權謀私提供了便利。2014年新修訂《中華人民共和國環境保護法》實施后，對環保法案件的執法監督，檢察機關責任重大。國家機關之間的辦案合力面臨新形勢新問題，尤其是公安機關、檢察機關之間的溝通與交流合作，刑事司法、行政執法之間的銜接等方面。課題組在與相關檢察系統人員對環境污染犯罪案件的訪談中，特別分析并指出將在阻力、查證、立案等突出問題上，將提出有效的預防建議和措施，督促相關部門予以配合，在相關權力部門之間、上下級之間深化權力的約束與監督。可見，法治監督的過程在實施過程的有主體意愿的期待，更有對執法過程中系統性的配合與督促中的現實考量。

生態文明城市建設與法律監督體系的關系影響因素

生態文明理念是可持續發展思想的本土化拓展和升華，相應在城市的現代化進程中，受傳統文化、社會習俗、法律規范等影響，探討如何用法治來保障生態文明城市建設呈現出新常態的時代特征。在分析的方法論上，法律保護的對象存在什么樣的利益與價值，價值取向不同，它保護的手段方式也不同。價值不僅與認識有關系，而且隨著社會的發展，對建構法治政府的認識也在逐步深化。

“法治”與“本土化”之間存在中央和地方層級結構下的博弈。如何發展生態文明理念下科學發展的“硬杠桿”是我們面臨的急迫挑戰。實踐中，生態考評存在“軟約束”形態。在現有的組織結構下，中央和地方呈現出條塊的分散性；毗鄰性的地方層級行政區域間存在著資源的共享與分割、市場競爭大環境下資源的爭奪與污染、生態治理的規避性擱置，部分是在復雜博弈氛圍中展開的。在治理意愿、治理能力和治理績效之間存置了不少生態風險問題甚至執行梗阻。從數據抽樣及調查情況來看，因利益共同體形態，垂直管理的上下級部門之間與相互協作的同級部門之間出現行政不作為的現象是存在的。調查人員發現，主要存在于事關生態領域的界面銜接與跨域跨界的治理協同。前者如工業領域中汽車產業與交通擁堵尾氣排放之間的協調，后者如跨流域、跨地域及跨空域的協調治理。“一些地方以犧牲環境換取經濟發展，片面追求GDP，不履行環境責任或履責不到位，已經成為制約資源環境保護的重要原因。”①

深化公眾參與機制，暢通訴求表達機制，增強多元化主體監督的監管影響力。一是自上而下推動，引導公眾參與監管。行政公開是國家政治體制改革的一個大趨勢，其本質就是限制日益膨脹的行政權力，即有限制的行政權力。主流學說一般將行政權力從合法性和合理性兩個角度進行分析，現代行政法治理念支配下的法治行政原則要求以行政職權的公開行使為基礎，行政相對人通過行政程序參與表達。社會民眾通過行政程序監督行政機關依法合理履行職責。在依法治國的大背景下，限制行政權主要是規范行政權力的合理性即行政權力的可裁量性。

如何實現行政權力的規范行使和公民合法權益的保護？這需要進一步擴大政府主動依職權進行信息公開的范圍，并規范和暢通申請公開的渠道并且主體間信息交流的過程也是有效率但必須是有限制的行政權力的實現過程。

二是自下而上參與，強化主體意識。國際環境治理的經驗表明：環境保護離不開公民“自下而上”的參與，公眾參與是解決環境問題不可替代的力量。從監督層面上來看，多元化主體監督是政府監督的補充和延續，一方面通過多元化主體加強對污染企業的環境監督，進而補齊政府監管力量的短板；另一方面，探索由政府、企業、公眾和社會組織等在內的多元主體合作型監管模式的構建，以彌補政府主導下的環境管理橫模式的不足。課題組通過對典型案件的調閱與對比分析，總結出事前預防環節的不足及癥結，主要體現在排污單位要承擔主動客觀及時公開相應環境信息的責任上的不足，公眾進一步了解并參及尋求法律幫助或救濟等權利的監督行使的欠缺。

實踐中，進一步完善環境評價的公示與聽證等制度，構建政府、企業、公眾及時溝通協商解決的機制和平臺，改變公眾參與的現狀，暢通訴求表達機制，增強多元化主體監督的監管影響力，從而真正實現公眾參與環境保護的真實性、科學性、廣泛性和代表性。

第三方治污。“環境污染第三方治理，是指污染排放者以直接或間接付費的方式將產生的污染有償委托給專業化環保企業按照環境標準進行治理，并于環保監管部門共同監督治理結果的環境污染治理模式。”②從現有的調查來看，第三方治污成效不理想主要表現為兩點：排污方與治污第三方之間的責任不明確，現有的處罰措施不夠嚴厲，這在一定程度上也影響了排污企業購買第三方治理服務的積極性。

法律監督機制對生態文明城市建設的影響及對策

破除治污不發展的思維定勢，樹立綠色生態發展政績考核觀。法治的實現歸根結底是靠人來進行的，法治實質上也就是“制度—人”的互動過程，在此過程中，法律監督機制的完善尤為重要。這主要通過事前預防和風險防范，事后的矯正與補救，以及有效救濟合法權益受損害的當事人的路徑中實現的。從根本上來講，現階段生態文明城市建設以可持續發展為導向，焦點問題是環保與污染之間的量度，即二者之間的比例關系是現階段生態文明發展中要正視與解決的首要問題。要發展更要治污，治污離不開發展。

總起來看，要發展就要改變治污現狀，現行法律中“一事不再罰”、“限期整改”、“不了了之”等的執法結果，易出現負激勵態勢，究其原因是在治理污染中的違法成本過低，部門之間的阻隔等因素，導致環保執法中易出現治理能力的脆弱風險，并產生了不同程度的沉淀效應，這在很大程度上與追求地方政績息息相關。因此，在生態文明城市建設中，執法有據，執法必嚴，需要樹立綠色生態發展政績考核觀的理念。

推動信息公開與公眾參與，完善多元化的環境監督機制。“法治狀態就是一種通過法律對社會公共權力設定有效制約，限制權力恣意與專斷行使，并以此使個體權利與自由得到法律保障的社會狀態。”③王錫鋅認為，法治可以是一種理想，可以是一種規范，也可以是一種生活實踐。由于權力具有自我膨脹和被濫用的本質屬性，如果權力不受監督與約束，公民個體權利存在受侵害的現實可能，因此，陽光下的權力行使，需要理性的、明確規則及監督機制的限制，實現程序與實體的正義，這也是法治政府的基本理想。對政府而言，需平衡行政不公開事項和公開事項。對不公開的行政事項必須有法律的明確規定，公開的事項，建議盡可能地減少其自由裁量權。所涉公共信息公開，通過提供公眾參與平臺，如治污補助資金的公開透明，構建可供各方主體合理表達利益訴求的機制。

基于信息公開下的公眾參與，一方面能使結果趨于優化。在行政過程中，不論是行政決定的做出，還是行政立法和行政政策的出臺，都需要以科學、準確、全面的信息及對實際情形的考慮為基礎。有切身利益的當事人，能發揮積極性和主動性，進而使公眾參與的過程成為提供信息、分享觀點、主張自己合法權益、提供相關的事實和證據以及基于這些事實、證據和法律所展開的對話討論與碰撞的過程。從這一意義上說，基于分享與交流的過程，結果將更加合理并優化。

另一方面，公眾參與具有自身的獨立價值。從程序上講，承認并尊重主體關心并抉擇自己命運和利益的過程和權利。在通常情況下，直接利害關系主體充分而富有意義的參與過程，體現出對公正程序的期待。很多情況下，參與并不能影響實體結果，卻有理由相信：參與可以使當事人在決定的實施階段表現出最高程度的合作，也體現出服務民生、以人為本理念的程序價值。

積極引導多方主體參與。主要體現為服務項目由政府出資，多方合作及監測權的變化上。修改后的環境保護法對各責任主體有了界量，其中，政府在環境治理中有著不可替代的責任。為了更好地建設智慧城市，借鑒國外的經驗來看，可參考政府和企業等的合作模式，即城市根據發展的長遠規劃及宏觀目標，通過提出采用財政補貼的方式引導企業進行相關研究，最后從眾多參與者中選出合作者。如在城市節能減排等建設項目中根據提出某項目標主體的不同，政府更多是以監管人的角色來衡量項目是否達標。監測管理體制從“考核誰，誰監測”監測權在各市，變為“誰考核，誰監測”監測權上收，明確政府與專家責任；尤其在大數據時代，探索第三方檢測的監督機制更為重要。有效實施的前提是監測數據準確，通過發揮第三方主體的技術或管理等優勢，將監測業務交給社會機構，追本溯源，政府外包相關數據，來源如公益數據庫，污染地圖APP等民間第三方機構等，可以調動第三方主體參與城市建設與環境監測的積極性，進而共同建設美麗中國。

（作者分別為山東女子學院基礎部講師，山東女子學院副教授；本文系山東女子學院2013年青年研究項目主持課題 “生態文明城市建設的法律監督體系研究”結項論文，項目編號：ZDX201305）

【注釋】

①楊朝飛：“我國環境法律制度和環境保護若干問題”，《中國人大》，2012年第21期。

②任維彤，王一：“日本環境污染第三方治理的經驗與啟示”，《環境保護》，2014年第20期。

③王錫鋅：《行政程序法理念與制度研究》，北京：中國民主法制出版社，2007年，第12頁。

責編 /張蕾