公眾作為環境公益訴訟原告資格的審視與思考

劉素芳

【摘要】原告資格的確認是環境公益訴訟的熱點和核心問題。賦予公眾環境公益訴訟原告資格有正當性理論基礎和價值意義。應在立法上明確公眾的環境權，適度擴張原告訴訟資格，建立起司法保障機制，適度限制公眾公益訴權，構建起公眾提起環境公益訴訟的制度體系和可行路徑。

【關鍵詞】公眾 環境公益訴訟 原告資格 環境權

【中圖分類號】D925 【文獻標識碼】A

環境問題日益成為全世界高度關注的一項重大戰略問題。因環境污染問題導致的糾紛和沖突數量也在逐年增加，環境污染、勞資糾紛、違法征地拆遷所引發的群體性事件已構成影響我國社會穩定的三大因素，成為制約我國經濟社會可持續發展的瓶頸。當前我國經濟發展已步入新常態，實現經濟發展與環境保護相協調，探索綠色生態發展的新路子已成為國家戰略之一。環境屬于集體消費品，任何人無法獨享，單純依靠政府治理和企業自發的環境保護模式已不能實現環境利益的最大化。公眾是環境問題的利益相關者和最終承受者。①環境問題的嚴重性、環境公益的特殊性以及公民訴訟在各國的成功實踐，使公眾成為環境公益訴訟的原告資格有了現實需求和實踐基礎。

“公眾”的概念及內涵

“公眾”是一個抽象的群體性概念，與“個人”相比一般指社會上的多數人。我國立法對“公眾”界定模糊，以《環境保護法》（以下簡稱《環保法》）為例，有“公眾”（《環保法》第一條）、“一切單位和個人”（《環保法》第六條）、“公民”（《環保法》第三十八條），“公民、法人和其他組織”（《環保法》第三十六、五十三、五十七條）、“社會組織”（《環保法》第五十八條）等不同規定。立法語言應是準確而嚴謹的，厘清概念是正確理解和適用法律的前提，如未在立法中使用統一規范用語，至少應作出相應的立法解釋。1998年歐盟經濟委員會在《公眾在環境事務中的知情權、參與決策權和獲得司法救濟權的國際公約》中第二條第4項指出：“公眾是指一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或實踐兼指這種自然人或法人的協會組織或團體”。按此規定，“公眾”的范圍應包括自然人、法人和其他組織。要取得環境公益訴訟原告資格，“公眾”必須是受環境侵害行為直接影響或間接影響或與環境事務感興趣的人或組織。基于此，文章討論的“公眾”是排除國家環保機關在外的，以公民、環保組織為主體的、不特定多數人的一個動態集合體。

公眾作為環境公益訴訟原告資格的正當性分析

公眾可以作為環境公益訴訟原告的正當性源于其存在的理論基礎和價值意義。“環境權是環境法的一個核心問題，是環境訴訟的基礎”。②環境權理論的提出和發展為公眾作為環境公益訴訟原告資格提供了權利來源基礎。所謂環境權，是指公眾享有的在健康、舒適和優美的環境中生存和發展的權利。③環境權是20世紀60年代環境危機和環境運動的產物，由“環境公共財產論”、“公共信托理論”發展而來，作為公民的一項基本權利在以美國為代表的很多國家予以法律認可，并得到國際公約的確認和保護。環境權理論的提出者美國的薩克斯教授認為，公民將大氣、水和陽光等公共環境資源信托給國家管理和保護，國家和公民之間是委托關系；如果公共環境財產受損，作為共有人的公眾有權提起訴訟。④

我國法學理論界和司法實務界圍繞著環境權的性質、主體、內涵、救濟方式等內容也進行了深入研究和探索，在環境權的性質探討上形成了法律特定權利說、人類環境權說、人權說、物權說、精神美感說等不同的學說觀點。⑤盡管理論和司法實務界存在不同的聲音，但認為環境權應區別于我國環境資源法中的各種權利或權益，并不是這些權利或權益的簡單疊加或概括，而是自然人或公民的一種基本權利，已成為學界的主流觀點。

環境權作為一種新型人權，包括環境信息知情權、環境決策參與權和司法請求權等具體權利。事實上我國憲法有環境權的宣示性規定（如憲法第二、九、二十六、四十一條），環保法（如第六、五十三、五十七條）和相關單行法（如《大氣污染防治法》第一條，《水污染防治法》第十條）也有環境權的隱性規定，這為環境權的存在提供了立法支撐。環境權之于環境公益訴訟，是“權利”與“權利的實現途徑”的關系，有權利必有救濟。因此，“在環境污染的情況下，任何公民都可以以自己的環境權益受到侵害為由提起訴訟，參與到環境保護的行列中來”。⑥

公眾作為環境公益訴訟的原告資格亦具有十分重要的價值意義。一方面，公眾提起環境公益訴訟，是公眾參與原則的必然要求，是環境民主的有力體現。公眾參與原則作為一種政治民主，被譽為“21世紀最為廣泛的社會行動和熱門的政治話語”，被廣泛地運用到環境保護中，已成為包括我國在內的各國環境法的一項基本原則。公眾提起公益訴訟，救濟受損或可能受損的環境利益，不僅是公眾參與的法律保護手段，而且還拓展了公眾參與的表現形式。在我國傳統的“大政府、小社會”治理模式下，政府決策部門出于各種利益考量，在行使公權力的過程中不愿或很少與公眾進行充分溝通，導致公眾特別是弱勢群體的環境利益訴求不能充分吸納到政府治理的考慮之中。⑦當公眾的環境利益得不到體制內的保障時，公眾就有可能采取體制外的集體抗爭的形式尋求解決路徑，甚至采取打砸、圍攻政府等非理性行為，增加了社會的不穩定因素。司法是維護環境正義的最后和最有力防線，要把公眾參與環境法治從紙面落實到實踐。

另一方面，公眾被賦予環境公益訴訟原告資格，是對法律規定有關機關和環保組織作為環境公益訴訟原告資格的有益補充。2012年修訂的新《民事訴訟法》和2015年1月1日生效的新《環保法》使環境公益訴訟制度在從幕后走上前臺，并且肯定了環保組織原告資格地位。《環保法》第五十八條對環保組織成為公益訴訟原告條件比較苛刻，在要求不牟取訴訟經濟利益作為前提下，又設定登記級別為地級市以上人民政府民政部門，并專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的限制性規定。據民政部發布的《2014年社會服務發展統計公報》，截止2014年全國有生態環境類社會組織6964個，但符合法定條件享有環境公益訴權的環保組織不超過300家⑧。在政策、制度、數量、經費、技術等軟硬因素的制約下，僅靠整體發育不良的環保組織擔當起繁重的環境公益訴訟，顯然無法實現立法的初衷。雖然理論和司法實踐中不乏行政機關和檢察院提起公益訴訟的有益嘗試，但礙于行政機關與檢察院特殊的職能地位以及于法無據，到目前為止，行政機關和檢察院的公益訴訟原告資格僅限于地方的司法實踐而沒有廣泛展開。公眾作為公益訴訟原告資格，在一定程度上可以緩解環保組織的壓力，落實檢察機關支持起訴制度。

公眾提起環境公益訴訟的法律障礙與現實困難

現有立法尚未明確公眾能夠提起環境公益訴訟。《民事訴訟法》第五十五條和《環保法》第五十八條雖然從立法上確認了我國環境公益訴訟法律地位，但這兩個條款直接將公民作為環境公益訴訟主體資格排除在外。《環保法》第六條雖有規定公眾有對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告的權利，但公眾提起訴訟能否理解為“檢舉和控告權”尚存爭議。雖然地方立法和司法實踐不乏公民環境訴訟資格試點探索，如海南省2011年7月制定的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點工作的實施意見》就規定了公民享有環境公益訴訟資格。但地方立法法律位階的低層次性和適用范圍的有限性，會導致同一案件由于認定法律依據不同而產生不同的法律后果，在一定程度有損司法的權威性。

公眾提起公益訴訟面臨重重現實困難。一方面，公眾的知情權得不到充分保障。公眾參與環境保護有效性首要前提環境信息獲取保障。雖然《環保法》第五章對信息公開與公眾參與作出了專章規定，第五十三條亦明確了對公眾的環境信息權，但公眾獲取環境信息的渠道并不暢通，存在獲取方式被動、有效信息有限、獲取時間滯后性等問題。大連、廈門、昆明、番禺等地發生的一系列影響較大的環境群體性事件，主要還是由環境影響評價階段信息公開不透明所致。

另一方面，公眾提起訴訟缺乏相應的制度保障。我國現行立法已明確非政府環保組織是當前環境司法公眾參與的主體。非政府環保組織先天發育不良且符合起訴條件的數量有限，面對繁雜起訴程序、高昂的訴訟成本、冗長的訴訟時間、政府保護主義下的生存壓力等多重困難，公益訴訟舉步維艱。司法實踐中，由環保組織提起的公益訴訟獲得勝訴的案件較行政機關和檢察院提起的公益訴訟少之又少，⑨也從側面反映環保組織提起公益訴訟成效的有限性，僅靠公益性環保組織來挑起環境公益訴訟的大梁，顯然是力不從心的。此外，因環境問題所具有的專業性、復雜性等特點所決定的環境公益訴訟成本高、舉證難等門檻，公民個人提起環境公益訴訟就更加鮮見了。

環境公益訴訟公眾原告資格的制度設計和路徑探討

立法上明確公民的環境權。中國環境資源法學會會長蔡守秋教授提出，公民的環境權作為一種基本人權、原權、主權、對世權、不可轉讓的權利，要從立法上予以創設。⑩而且，“傳統法學理論囿于體系問題無法適應環境侵害這一現代社會的新興問題，惟有突破藩籬，另辟蹊徑，創設環境權以滿足需要。”可見立法上確立公民環境權，不僅是環境法理論界的主流觀點，也是解決我國環境危機、實現人與環境協調、可持續發展的現實需求。在憲法上確立起環境權的法律地位后，有必要對環境保護法、環境單行法、其他專門立法進行相應的修改，對環境權的屬性、權利構成、形態類型、救濟和保護等內容進一步規范和探討。當然，立法上確認公民環境權，并不意味著公眾的環境利益就能得到充分保障，因為權利救濟和維權途徑能否得到法律保障才是關鍵。因此，還必須就環境權的實現形成一個保障體系，其中，公益訴訟是最主要且有力的保障途徑。

適度擴張原告訴訟資格。公民環境訴訟的立法始于美國1970年的《清潔空氣法》，該法確認了“任何人”的環境訴訟資格。公民訴訟原告資格范圍非常廣泛，包括公民個人、非政府環保組織、檢察官、聯邦、州和城市。公民環境訴權的相關規定，極大地激起了美國公眾環境保護的熱情，有效地推動了美國公民訴訟的深入發展。公益訴訟原告資格的擴張已成為國際訴訟法主流趨勢，也是我國環境保護公眾參與的現實需求。作為維護公眾環境公益的特殊訴訟，對原告資格的要求應突破傳統的“直接利害關系”，擴展到“有利害關系”或可能“有利害關系”，即存在污染破壞的違法行為，已經或即將影響公共環境利益，公眾都可提起訴訟。因考慮訴訟經濟和濫用訴權等因素而否認公民環境公益訴訟原告資格，是舍本逐末的做法。根據我國實際情況，筆者認為，建立以公眾（包括公民個人、環保組織）為第一順位，檢察院為第二順位的環境公益訴訟起訴主體是比較可行的。需要說明的是，環境公益原告資格的范圍是排除環境行政部門在外的。因為法律已賦予環保部門的行政管理和監督權，賦予其公益訴訟有可能造成其在環境處理問題上拖延，有將本應承擔的環境保護責任推卸給法院之嫌。雖然環保部門不適宜作為公益訴訟原告，但可以作為支持起訴人參加到環境訴訟中來。

建立起公益訴訟的司法保障機制。基于環境破壞存在時間上的長期性、損害范圍的廣泛性、損害認定的專業性、技術性等現實障礙，公眾提起公益訴訟具有一定難度。因此，為鼓勵公眾參與環境保護，應在訴訟制度上提供相關的司法保障。可借鑒域內外成熟做法，采取以下措施：一是建立專門的環保訴訟法庭，如貴州省仁懷市人民法院環保法庭，貴陽清鎮市人民法院生態保護法庭等。同時，起訴適當減（免）原告預交訴訟費用，勝訴則由被告支付相關訴訟費用，結合環境保護法第十一條規定，對提起環境公益并勝訴的原告，給予物質和精神上的適當獎勵，如用環境損害處罰金的一部分補償訴訟成本、建議人民政府或有關部門給予政策減免、頒發環境保護公益之星證書等。二是合理分配公眾在訴訟中舉證責任。應將我國在環境侵權訴訟中的舉證責任倒置原則擴大到環境公益訴訟，并明確原告、被告的舉證責任范圍。

適當限制公眾環境公益訴權。盡管有學者認為基于我國缺少訴訟傳統等原因，賦予公眾環境公益訴權并不會導致“濫訴”，但筆者認為公眾提起環境公益訴訟是一把“雙刃劍”，在鼓勵公眾訴訟的同時，并不能排除個別人利用公益之名圖私利之實而濫用訴權，即便在公民法治意識強、公民訴訟最發達的美國，也有對公民行使訴權的限制。因此有必要適當限制公眾的環境公益訴權。借鑒域外經驗可以設置訴前前置通知程序。即規定公眾發現環境損害事實，提起訴訟之前一段時間，比如30天，須先將預起訴的通知告訴環保部門或違法者本人，由環境部門做出行政處理或違法者采取補救措施；通告期滿后，環保部門或違法者未采取有效措施的，公民才能提起訴訟。前置程序的設置，既是我國現行環保法關于公眾“檢舉”“控告”權的實現，也與我國環境治理偏向行政手段的理念相符，同時對政府和環保部門依法行政起到監督作用，對環境違法者起到震懾作用。

（作者單位：海口經濟學院公共課部；本文系海南省2016年哲學社會科學規劃項目“海南國際旅游島背景下公眾參與環境法治創新研究”階段性成果，項目編號：HNSK（YB）16-76）

【注釋】

①史玉成：“環境保護公眾參與的理念更新與制度重構—對完善我國環境保護公眾參與法律制度的思考”，《甘肅社會科學》，2008年第3期。

②蔡守秋：“環境權初探”，《中國社會科學》，1982年第3期。

③呂忠梅：“環境公眾參與制度完善的路徑思考”，《環境保護》，2013年第23期。

④陳泉生：“環境時代與憲法環境權的創設”，《福州大學學報》（哲學社會科學版），2001年第11期。

⑤張莉明：“環境民事公益訴權研究—理論分析與制度設計”，吉林大學碩士學位論文，2015年。

⑥鄧一峰：《環境訴訟制度研究》，北京：中國法制出版社，2008年，第235～236頁。

⑦朱謙：“環境民主權利構造的價值分析”，《社會科學戰線》，2007年第9期。

⑧金煜：“300余家社會組織可提環保公益訴訟”，《新京報》，2014年4月25日。

⑨沈婭云：“公民環境民事公益訴訟原告條件研究”，《法制博覽》，2014年第6期。

⑩蔡守秋：“從環境權到國家環境保護義務和環境公益訴訟”，《現代法學》，2013年第11期。

陳泉生：《環境法原理》，北京：法律出版社，1997年，第98～102頁。

朱謙：《公眾環境保護的權利構造》，北京：知識產權出版社，2008年，第336頁。

王燦發：“公益訴訟不會導致濫用訴權”，《綠葉》，2005年第2期。

責編 /張蕾