興義市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)初探

摘 要：在土地利用總體規(guī)劃管理的各個(gè)環(huán)節(jié)中，規(guī)劃的實(shí)施評價(jià)是極其重要的一環(huán)。該文針對興義市土地利用總體規(guī)劃主要指標(biāo)的執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)分析，為興義市即將啟動的土地利用總體規(guī)劃修改提供參考意見。

關(guān)鍵詞：土地利用規(guī)劃；實(shí)施評價(jià)；興義市

中圖分類號 F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）08-04-03

Abstract：In all aspects of the overall land use planning and management，the implementation and evaluation of planning is an extremely important part.The article in view of the implementation condition of the main indicators of the overall land use planning in Xingyi city made the evaluation analysis，providing suggestion for the upcoming launch of the the overall land use planning changes of Xingyi City.

Key words：Overall land use planning；Evaluation of the implementation plan；Xingyi City

1 研究區(qū)概況

興義市位于貴州省西南部，地處黔、滇、桂3省（區(qū)）結(jié)合部，地處云貴高原東南部向廣西低山丘陵過渡的斜坡地帶，地形起伏大，地勢由西向東南逐步下降，形成了由西北向東南逐級階梯狀降低的多級臺地。屬典型的喀斯特地貌，境內(nèi)巖溶景觀與非巖溶景觀交錯(cuò)，類型多樣，山丘廣布。地跨北緯24°38′～25°23′，東經(jīng)104°32′～105°11′之間。是貴州省黔西南布依族苗族自治州首府，全市國土總面積290 821.03hm2，占全省的1.66%。興義市現(xiàn)轄5個(gè)鄉(xiāng)、17個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)街道辦事處，共356個(gè)村民委員會、13個(gè)居民委員會、22個(gè)社區(qū)居民委員會。

2014年全市總?cè)丝?4.26萬人，其中城鎮(zhèn)人口43.58萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.70%；農(nóng)村人口40.68萬人，占總?cè)丝诘?8.30%；全市平均人口密度為270.61人/km2，人均耕地0.10hm2。全市國內(nèi)生產(chǎn)總值282.83億元，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值3.36萬元。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入23 122元，農(nóng)民人均純收入8 190元[7]。

2 興義市土地利用總體規(guī)劃概況

《興義市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）于2012年5月編制完成，并經(jīng)貴州省人民政府批準(zhǔn)實(shí)施報(bào)國土資源部備案，截至2014年已實(shí)施8a。在實(shí)施過程中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的形勢和作為規(guī)劃重要基礎(chǔ)的土地資源現(xiàn)狀發(fā)生了重大變化。為全面掌握規(guī)劃土地利用目標(biāo)的執(zhí)行情況，客觀分析規(guī)劃對經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的適應(yīng)能力，客觀研判未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展態(tài)勢對土地利用的影響，分析規(guī)劃調(diào)整完善的必要性與可行性，適時(shí)對規(guī)劃執(zhí)行情況進(jìn)行評價(jià)。顯得尤為必要。

3 興義市土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評價(jià)指標(biāo)選取

本文針對上級下達(dá)給興義市的各項(xiàng)約束性指標(biāo)的執(zhí)行情況，及其規(guī)劃實(shí)施以來對土地資源開發(fā)和保護(hù)的作用，主要選取了建設(shè)用地控制規(guī)模、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地面積等限制性指標(biāo)，以及規(guī)劃期內(nèi)土地利用的結(jié)構(gòu)變化等進(jìn)行評價(jià)分析。

3.1 主要規(guī)劃目標(biāo)的執(zhí)行情況

3.1.1 建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行情況 規(guī)劃確定，2020年興義市建設(shè)用地總規(guī)模目標(biāo)為22 690.00hm2。其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為10 900.00hm2，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模為4 340.00hm2，交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模為11 790hm2[6]。2014年末土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，興義市建設(shè)用地總規(guī)模為21 412.78hm2，占2020年規(guī)劃目標(biāo)的94.37%，建設(shè)用地規(guī)模剩余空間1 277.22hm2；城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為11 786.38hm2，占2020年規(guī)劃目標(biāo)的108.13%，超過規(guī)劃分解下達(dá)指標(biāo)886.38hm2，已突破2020年規(guī)劃目標(biāo)；城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地規(guī)模為4 853.91hm2，占2020年規(guī)劃目標(biāo)的111.84%，已突破2020年規(guī)劃目標(biāo)513.91hm2；交通水利及其他建設(shè)用地規(guī)模為9 426.40hm2，占2020年規(guī)劃目標(biāo)的79.95%，還剩余指標(biāo)2 363.6hm2。

3.1.2 建設(shè)占用耕地指標(biāo)情況 規(guī)劃建設(shè)占用耕地指標(biāo)是現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行的核心指標(biāo)之一。根據(jù)上級的指標(biāo)分解，《興義市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)占用農(nóng)用地指標(biāo)為4 590.00hm2，其中建設(shè)占用耕地指標(biāo)為2 890.00hm2。截至2014年底全市實(shí)際新增非農(nóng)建設(shè)用地占耕指標(biāo)為2 200.90hm2，是規(guī)劃控制指標(biāo)的76.16%，指標(biāo)剩余689.10hm2。由于受到建設(shè)用地報(bào)批進(jìn)度的影響和占耕比例的限制，在新增建設(shè)用地快速增長的同時(shí)，建設(shè)占耕指標(biāo)得到有效控制，但隨著興義市社會經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，建設(shè)用地需求量的增加，建設(shè)占用耕地的需求量與控制指標(biāo)的矛盾將會凸現(xiàn)。

3.1.3 耕地保有量與基本農(nóng)田保護(hù)情況 經(jīng)濟(jì)增長必然要付出土地資源的代價(jià)。興義市屬典型的喀斯特地貌環(huán)境，耕地與基本農(nóng)田的保護(hù)受到經(jīng)濟(jì)增長和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力巨大，保護(hù)形勢非常嚴(yán)峻。現(xiàn)行規(guī)劃確定 2020年末的耕地保有量為83 700.00hm2，規(guī)劃實(shí)施至2014年興義市耕地保有量為83 547.96hm2，比規(guī)劃目標(biāo)少152.04hm2。現(xiàn)行規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護(hù)面積為

64 250.00hm2，到2014年底，興義市基本農(nóng)田保護(hù)面積是63 839.86hm2，保護(hù)率達(dá)到了99.36%，基本農(nóng)田保護(hù)面積還相差410.14hm2，規(guī)劃執(zhí)行期間基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)得到了落實(shí)，但由于一批國家、省重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、生態(tài)退耕力度的加大，耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積被少量占用，保護(hù)面積將有持續(xù)減少的趨勢。

3.1.4 土地開發(fā)整理復(fù)墾新增耕地情況 土地開發(fā)整理復(fù)墾是實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的基本途徑。確定在規(guī)劃期內(nèi)，通過土地開發(fā)、整理、復(fù)墾補(bǔ)充耕地量為2 400.00hm2，其中土地開發(fā)補(bǔ)充耕地1 920.00hm2、整理后補(bǔ)充耕地480.00hm2。規(guī)劃實(shí)施至2014年，全市實(shí)際完成補(bǔ)充耕地量為1 512.26hm2，占控制指標(biāo)的63.01%。規(guī)劃實(shí)施以來，耕地補(bǔ)充任務(wù)已過50%，符合規(guī)劃預(yù)期，隨著高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田整治項(xiàng)目和零星土地開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施新增耕地目標(biāo)任務(wù)能有效完成。

3.2 土地利用結(jié)構(gòu)變化 現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施到2014年，耕地面積83 547.96hm2，比規(guī)劃基期年（2005年）減少了3 792.11hm2，與規(guī)劃目標(biāo)年（2020年）相差152.04hm2；園地面積7 679.19hm2，比2005年增加了6 322.74hm2，與目標(biāo)年相差916.28hm2；林地面積84 484.99hm2，比2005年增加了11 827.38hm2，與目標(biāo)年相差21 191.64hm2；城鎮(zhèn)村及工礦用地面積11 887.30hm2，比2005年增加了2 979.11hm2，在規(guī)劃目標(biāo)控制范圍內(nèi)，還剩于用地指標(biāo)3 352.70hm2；交通水利設(shè)施用地面積8 682.25hm2，比2005年增加了128.23hm2，在規(guī)劃目標(biāo)控制范圍內(nèi)，還剩于用地指標(biāo)846.93hm2；其他土地33 770.99hm2，比2005年減少了12 327.89hm2，與目標(biāo)年相差25 734.77hm2。規(guī)劃實(shí)施至2014年土地利用結(jié)構(gòu)變化情況見下表1、圖1。

通過以上分析，可見現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行到2014年，興義市耕地面積減少較為迅速，主要是近年來的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和退耕還林等政策占用了大量耕地，園地、林地面積增長速率較快；規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)發(fā)展、交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，占用了一定數(shù)量耕地和大量未利土地。在剩余規(guī)劃期內(nèi)（2015-2020年）的6a間，要完成林地面積增長21 191.64hm2，建設(shè)用地尤其是城鎮(zhèn)村及工礦建設(shè)用地面積不突破規(guī)劃目標(biāo)，且在現(xiàn)在的基礎(chǔ)上還要核減規(guī)模壓力較大。隨著土地開發(fā)利用水平的提高和國家對農(nóng)業(yè)、林業(yè)資金的大量投入，興義市低丘緩坡土地特別是未利用地得到有效合理的開發(fā)利用，未利用土地比規(guī)劃預(yù)測初期的面積大規(guī)模降低。

4 規(guī)劃實(shí)施成效

興義市土地利用總體規(guī)劃（2006～2014年）實(shí)施以來，從規(guī)劃控制指標(biāo)的執(zhí)行情況來看，耕地、基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)完成非常好，耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)在規(guī)劃期內(nèi)將得到實(shí)現(xiàn)，建設(shè)占用耕地等規(guī)劃指標(biāo)未被突破，現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施效果較為理想。現(xiàn)行規(guī)劃的實(shí)施對土地利用的約束性、規(guī)范性以及時(shí)空上的引導(dǎo)性起到了積極的作用，改變了原有土地利用混亂、無序的狀況，遏制了浪費(fèi)土地的現(xiàn)象，確保了重大建設(shè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)等必要的建設(shè)用地需求，在一定程度上保障了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。規(guī)劃的執(zhí)行，因生態(tài)環(huán)保理念的增強(qiáng)，技術(shù)水平成熟和涉農(nóng)資金的大量投入，未利用土地將得到更好的開發(fā)利用，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益進(jìn)一步得到顯現(xiàn)。總之，規(guī)劃的實(shí)施對興義市經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)建設(shè)，合理布局用地，促進(jìn)國土空間用途管制，促進(jìn)了全方位的協(xié)調(diào)發(fā)展。

規(guī)劃剩余期內(nèi)（2015-2020年），是興義市“十三五”規(guī)劃提速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，站在新的歷史改革轉(zhuǎn)折點(diǎn)，緊緊圍繞國家、省的政策方向，興義市對經(jīng)濟(jì)社會、生態(tài)環(huán)境等的發(fā)展有了新的定位，一大批重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)將占用土地，而主要的約束性建設(shè)用地指標(biāo)只剩余1 277.22hm2，城鄉(xiāng)建設(shè)用地已突破規(guī)劃目標(biāo)886.38hm2，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地指標(biāo)突破規(guī)劃目標(biāo)513.91hm2，嚴(yán)重影響規(guī)劃的執(zhí)行和興義市未來經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。同時(shí)，隨著興義市必須守住生態(tài)底線，打造國際山地旅游城市，讓石漠化山頭綠起來，建成天藍(lán)、地綠、水清的國家環(huán)境保護(hù)模范城市的新政策導(dǎo)向的實(shí)施，興義市將執(zhí)行25°以上坡耕地和未利用土地進(jìn)行造林還草保護(hù)生態(tài)機(jī)制，耕地特別是25°以上的坡耕地退耕還林后，興義市耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積將遇到前所未有的壓力。因此，興義市迫切需要對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修改或調(diào)整完善。只有根據(jù)退耕還林的實(shí)際調(diào)查圖斑向上級申請核減耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積，才能更好地推進(jìn)興義市的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

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（責(zé)編：徐煥斗）