健全完善國土空間開發(fā)利用體制機制問題研究

摘要：健全國土空間開發(fā)與資源節(jié)約利用體制機制，是深入貫徹十八屆三中全會決定、全面深化改革的重要內(nèi)容，也是進一步提高改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局，建設(shè)美麗中國的必然要求。目前，由于種種原因，我國國土空間開發(fā)利用體制機制存在許多問題，嚴重制約和影響經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。文章在剖析相關(guān)問題的基礎(chǔ)上，直面現(xiàn)實，有的放矢，提出了進一步健全完善國土空間開發(fā)利用體制機制的基本方略和實施路徑。

關(guān)鍵詞：國土空間；開發(fā)利用；體制機制；健全；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

中圖分類號：F1243文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2016）04-0017-04

基金項目：2015全國黨校系統(tǒng)重點調(diào)研課題“‘十三五我國經(jīng)濟社會發(fā)展重大戰(zhàn)略問題研究”子課題項目。

作者簡介：梁軍（1971-），男，陜西鳳翔人，法學博士、哲學博士后，中共陜西省委黨校科技部副教授，研究方向：科技哲學、工程社會學。一、現(xiàn)行國土空間資源開發(fā)與利用體制機制存在的問題

國土是經(jīng)濟社會活動的空間載體，國土空間是人類一切生產(chǎn)、生活和生態(tài)活動的基礎(chǔ)，離開這個基礎(chǔ)，其他人類活動都是“皮之不存，毛將焉附”。淡水、礦產(chǎn)、石油、煤炭、天然氣等資源是生產(chǎn)生活的基本需求，節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式的根本轉(zhuǎn)變是保護生態(tài)環(huán)境的根本之策。當前，我國國土資源管理體制機制方面存在的問題，已經(jīng)成為制約影響經(jīng)濟社會發(fā)展提質(zhì)增效、新型城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展以及糧食安全保障的重要障礙，更是生態(tài)文明建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展無法繞開的“斯芬克斯之謎”，是全面深化改革，全面依法治國，全面建成小康社會必須要解決的“深層次問題”。主要表現(xiàn)在：

1系統(tǒng)性不足，整體性不強，協(xié)同性不夠，導致生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間互相分割。現(xiàn)行國土空間和自然資源管理的職能分散，各部門分片管，分行業(yè)管，職能交叉重疊，部門相互掣肘，導致國土空間和自然資源管理碎片化。一是多頭管理部門交叉系統(tǒng)性不足。涉及國土空間管理和資源用途管制的部門多達十余家，在分散、分片、分類管理中，“九龍治水”現(xiàn)象非常普遍，導致沒有一個部門對特定區(qū)域的自然資源問題真正負責。同時，由于不同部門對于自然資源內(nèi)涵界定的不同，以單一目的為主導實行的空間開發(fā)利用或保護，容易破壞生態(tài)環(huán)境本身的系統(tǒng)性，造成資源利用的浪費、低效乃至破壞。二是所有權(quán)人和所有權(quán)人權(quán)益不到位、不落實，國土用途管制整體性缺失。涉及各類自然資源管理的行政部門受委托行使不同類別國有自然資源所有權(quán)，但土地、水、森林等資源中屬于集體所有的部分占大多數(shù)，且并未與行政監(jiān)管部門建立委托行使關(guān)系，行政監(jiān)管部門成為了事實上的強制行使者，集“裁判員”“運動員”于一身，行政的不當干預，造成對產(chǎn)權(quán)權(quán)益人合法權(quán)益的損害，也導致了自然資源的配置效率不高等問題。迫切需要“按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制”，“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”。三是相關(guān)職能部門各行其是，協(xié)同性不強。管耕地的只管完成耕地保有量、管林業(yè)的只追求林地面積增加、搞城建的注重城鎮(zhèn)建設(shè)外延擴張，正如習總書記講的，種樹的只管種樹，治水的只管治水，護田的只管護田，治理缺乏全局性，政府內(nèi)部部門之間爭地盤的問題時有發(fā)生。

2體系不完備，責任不明確，操作性不強，導致規(guī)劃無序、政出多門和空間布局互相沖突。習近平同志在不同場合多次強調(diào)：“規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是做大的忌諱”。[2]強調(diào)規(guī)劃是做好開發(fā)建設(shè)工作的頭等大事。古人說，“運籌帷幄，方能決勝千里”，做好各種規(guī)劃，完善規(guī)劃體系是經(jīng)濟社會發(fā)展的路線圖，指南針。但就現(xiàn)行國土資源開發(fā)利用而言，存在以下主要問題：一是覆蓋全域的國土空間利用規(guī)劃缺失，規(guī)劃體系不完備。當前，國家層面的綜合性空間規(guī)劃主要有全國主體功能區(qū)規(guī)劃、全國土地利用總體規(guī)劃、全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，另外，還有林地保護和利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃、全國草原保護利用規(guī)劃等多個專項規(guī)劃。但這些規(guī)劃既沒有實現(xiàn)國土空間的全域覆蓋，又常常被條塊分割，先入為主，難以對整個國土空間進行有效統(tǒng)籌，實現(xiàn)國土空間的有效保護、合理布局和優(yōu)化利用。二是規(guī)劃層級和上下位次不清晰，責任不明確。在同一行政層級，規(guī)劃間的層級管控關(guān)系不明確，規(guī)劃體系不清晰，規(guī)劃約束性不強、協(xié)調(diào)性不高、系統(tǒng)性缺失。比如，主體功能區(qū)規(guī)劃理應是一切涉及空間規(guī)劃的基本遵循，但由于該規(guī)劃局限于功能區(qū)的劃分，且相對寬泛，對空間布局和利用的約束性和操作性不強，在其他規(guī)劃中未能有效體現(xiàn)、落實；再比如，一直以來，國土部門認為土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)等其他規(guī)劃具有管控作用，但土地利用總體規(guī)劃經(jīng)常隨著城市建設(shè)規(guī)劃而被不斷修改、調(diào)整，大量良田沃土被不斷蠶食。三是操作性不強，導致空間布局相沖突。在空間安排上缺乏全局性，政府相關(guān)部門各管一片且空間利用重疊、功能布局沖突問題普遍存在。比如，除了耕地和現(xiàn)有林地外，一些未利用地類在同一片區(qū)域，林業(yè)規(guī)劃中被確定為“宜林地”，土地利用總體規(guī)劃中卻被稱為可作為耕地后備資源的“未利用地”，城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中又可能規(guī)劃為城市“建設(shè)預留區(qū)”。故此，常常看到許多內(nèi)耗、浪費和重復投資現(xiàn)象。四是規(guī)劃編制政出多門，實施無序，難以協(xié)調(diào)。當前，涉及國土空間開發(fā)、利用和保護的規(guī)劃實施時序幾乎都不一致，比如，經(jīng)濟社會發(fā)展一般是五年規(guī)劃期，土地利用總體規(guī)劃是15年規(guī)劃期（2006-2020年），新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃是6年（2014-2020年），林地利用保護規(guī)劃則是10年（2010-2020年），規(guī)劃實施各行其是，難以兼顧。

3開發(fā)不科學，利用不集約，節(jié)約不到位，導致盲目擴張、重復建設(shè)和資源浪費環(huán)境惡化。由于規(guī)劃系統(tǒng)先天存在的各種不足，國土空間規(guī)劃對于經(jīng)濟社會發(fā)展的指導性和約束性降低，導致一個時期以來在國土空間和能源資源開發(fā)利用，城鎮(zhèn)化格局和城市發(fā)展方式等方面理念落后，無節(jié)制擴大建設(shè)用地，大城市熱“高燒不退”，城市空間結(jié)構(gòu)“攤大餅”，生產(chǎn)、工作、生活空間嚴重割裂，空間布局極不科學；同時，只看宏觀體量，不重視布局優(yōu)化和微觀空間治理，資源環(huán)境承載容量利用不足，土地資源整體利用不集約；特別是在一個時期以來國家權(quán)益部門化、部門利益固定化的背景下，很多部門在制定專項規(guī)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的時候，更熱衷于管理空間的擴大、行政職權(quán)的增加，不僅不與其他規(guī)劃銜接、關(guān)聯(lián)，甚至有意突破其他規(guī)劃的相關(guān)限制，導致國土空間被一些部門主觀分割、行業(yè)分片圈占，規(guī)劃與規(guī)劃之間、規(guī)劃與政策之間、政策與政策之間不銜接、不協(xié)調(diào)。部分規(guī)劃相互打架、空間無序開發(fā)、重復投資造成的浪費現(xiàn)象嚴重，生態(tài)環(huán)境成本高昂。

二、健全完善國土空間資源開發(fā)與利用體制機制的基本方略

目前，在中央層面，對優(yōu)化國土空間利用格局、理順自然資源管理體制已有明確的戰(zhàn)略意圖。黨的十八大報告指出，“要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”；十八屆三中全會決定進一步提出，“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”，習近平總書記在三中全會決定說明中講到，“全會決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。總的思路是按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制……，由一個部門負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責，對山水林田湖進行統(tǒng)一保護、統(tǒng)一修復是十分必要的。”去年，習近平總書記在中央深化改革領(lǐng)導小組第八次會議上又再次強調(diào)，要抓好改革任務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，重點提出一些起標志性、關(guān)聯(lián)性作用的改革舉措，加強對跨區(qū)域、跨部門重大改革事項的協(xié)調(diào)，一鼓作氣、勢如破竹地把改革難點攻下來。如何將這些觀點鮮明、說理透徹的論述落到實處，建議從以下三個方面著手，加大協(xié)調(diào)力度，系統(tǒng)、整體協(xié)同解決突出問題。

1堅持立法先行，強化對國土資源規(guī)劃制定的法律約束，做到依法制定規(guī)劃、依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃落實。“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”目前，涉及國土空間安排和利用的各類規(guī)劃中，除《城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃法》對城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃及編制有規(guī)范性要求外，其余各類規(guī)劃都缺乏對其編制、審定、修改、執(zhí)行必要的法律規(guī)定。規(guī)劃立法目的在于強化對規(guī)劃制定的法律約束，規(guī)范規(guī)劃制定行為，做到依法制定規(guī)劃、依法執(zhí)行規(guī)劃、依法監(jiān)督規(guī)劃落實。應通過制定《規(guī)劃法》，明確各級各類規(guī)劃之間的上下位次關(guān)系，突出層級管控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高規(guī)劃科學性、系統(tǒng)性和全局性，解決規(guī)劃部門化、短期化和利益導向化問題；增強規(guī)劃剛性，嚴肅規(guī)劃執(zhí)行，規(guī)劃一旦制定，各類產(chǎn)業(yè)、工程、項目和建設(shè)都要適應規(guī)劃，不能再習慣于通過規(guī)劃調(diào)整來適應項目安排。

2建立規(guī)劃體系，推進國土資源規(guī)劃體制改革，做到多種規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，規(guī)劃層級銜接有序，形成規(guī)劃執(zhí)行法定持續(xù)的新格局。國土空間規(guī)劃要由擴張性規(guī)劃向優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的方向轉(zhuǎn)化，規(guī)劃要保持連續(xù)性，不能隨政府換屆朝令夕改，要有穩(wěn)定性和權(quán)威性。要以科學、合理、協(xié)調(diào)、共享為原則，從空間層次、規(guī)劃內(nèi)容和行政管理三個方面，建立統(tǒng)一、完備的國家空間規(guī)劃體系，進行空間層次的合理劃分，確定各層次規(guī)劃的主要內(nèi)容，明確上下層次規(guī)劃之間的約束關(guān)系，并將空間規(guī)劃體系與政府管理體系及其管理權(quán)限掛鉤。在國家層面制定“國土空間開發(fā)利用規(guī)劃綱要”，省、市、縣逐級制定全域性的國土空間開發(fā)利用規(guī)劃，在國土空間利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定“耕地保護規(guī)劃”“林地保護利用規(guī)劃”“水資源保護利用規(guī)劃”等，形成以“覆蓋全域的主體功能區(qū)規(guī)劃”為一級管控，以國土空間開發(fā)利用規(guī)劃作為二級規(guī)劃，涉及國土空間布局安排的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、林地保護利用規(guī)劃等為三級，以經(jīng)濟建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展涉及的各專業(yè)規(guī)劃為具體落實的規(guī)劃體系，到縣級全面實現(xiàn)國土空間無遺漏全域覆蓋、功能上無重疊沖突、地塊上無縫隙對接。

3優(yōu)化頂層設(shè)計，推動國土資源相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)劃、政策等方面的立改廢釋，更好地發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、優(yōu)化體制機制方面的職能。行之有效的改革，大都是頂層設(shè)計與實踐探索有機結(jié)合的產(chǎn)物。特別是體制機制方面的改革，是對以往“摸著石頭過河”導致站位不高，彎路太多，成本太大的撥亂反正。當前，隨著統(tǒng)一登記制度的建立，將對包括國土在內(nèi)的水域、森林、山嶺、草地、海洋等自然資源和房屋等不動產(chǎn)進行統(tǒng)一確權(quán)登記，為國土資源的統(tǒng)一管理制度建立創(chuàng)造了條件。應沖破現(xiàn)有體制機制的束縛，進一步優(yōu)化國家自然資源資產(chǎn)管理的頂層設(shè)計，成立統(tǒng)一的自然資源管理和國有空間用途管制機構(gòu)，統(tǒng)一有效行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責和國土空間用途管制職責。同時，推動涉及國土空間開發(fā)、利用和自然資源保護、管理問題的各類法律法規(guī)之間的銜接、協(xié)調(diào)，避免因相關(guān)法律的不銜接、不協(xié)調(diào)，導致相應規(guī)劃之間以及實際利用中的沖突。要適時啟動《規(guī)劃法》立法工作，相機修改完善《土地管理法》《森林法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)。解決一些法律實際上將國家利益部門化、部門利益法定化的問題，減少各級政府工作實踐中被迫經(jīng)常協(xié)調(diào)的頻次和難度。

三、健全完善國土空間資源開發(fā)與利用體制機制的實施路徑

經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，進行國土資源開發(fā)與節(jié)約利用的體制機制改革，有助于從全局、長遠的角度優(yōu)化國土空間和自然資源的利用，在提質(zhì)增效的同時確立新時期國土資源的大國戰(zhàn)略；有助于充分發(fā)揮政府和市場兩種作用進一步提高國土和自然資源配置效率，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；有助于糾偏前期盲目擴張產(chǎn)生的國土資源浪費，轉(zhuǎn)向以盤活存量為主，開發(fā)與節(jié)約并重，人與自然和諧的新型發(fā)展軌道；有助于健全國土資源管理的法律、法規(guī)及政策體系，推動法治政府依法行政法治社會的形成和國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。目前，作為初步實施路徑應當聚焦以下工作：

1把健全國土資源開發(fā)利用與節(jié)約體制機制列為全面深化改革的重要議題，由中央深改小組列入日程，主要研究關(guān)于規(guī)劃立法、國土空間與自然資源規(guī)劃制定與執(zhí)行、監(jiān)督等體制、機制性問題。第一階段，召集發(fā)改委、國土資源部、住建部、林業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部、交通部等與國土空間規(guī)劃密切相關(guān)的中央部委組建專題班子，開展研討會商，匯集問題，列出實施步驟；第二階段，調(diào)研國家發(fā)改委、國土資源部、住建部、環(huán)保部四部委在陜西榆林等地開展的“多規(guī)融合”試點經(jīng)驗，在試點城市實地調(diào)查，聽取群眾意見；第三階段，廣泛聽取京津冀、長三角、珠三角等主體功能區(qū)各級政府相關(guān)部門領(lǐng)導和從事具體管理工作的同志意見，收集近年來全國兩會人大代表、政協(xié)委員關(guān)于國土資源管理體制、機制等問題的意見、建議，議案和提案，分門別類，整理要點；第四階段，針對以前幾個階段收集、歸納的問題、意見和建議，召集全國范圍內(nèi)相關(guān)經(jīng)濟、規(guī)劃、環(huán)保等領(lǐng)域?qū)＜艺归_研討，借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合我國不同區(qū)域發(fā)展實際，形成《國土空間布局綱要》（暫定名）等原則性意見。

2針對經(jīng)濟社會發(fā)展過程中多種規(guī)劃的融合和規(guī)范予以立法，制定《規(guī)劃法》，通過立法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)規(guī)劃之間的矛盾、交叉和重復關(guān)系，確立規(guī)劃層級、上下位次和法律權(quán)威，確保“一張藍圖管到底”。由全國人大根據(jù)前期形成的《國土空間布局綱要》精神，適時啟動《規(guī)劃法》立法工作。目前初步的構(gòu)想是以“主體功能區(qū)”規(guī)劃作為整個規(guī)劃體系的頂層規(guī)劃也是一級規(guī)劃，對所有規(guī)劃起指導、規(guī)范和約束作用；位于“主體功能區(qū)規(guī)劃”之下的二級規(guī)劃就是“國土空間開發(fā)和節(jié)約利用總體規(guī)劃”，其編制遵循“主體功能區(qū)規(guī)劃”，但對其它規(guī)劃起指導、規(guī)范和約束作用，位于其下的三級規(guī)劃主要是土地利用總體規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、道路交通規(guī)劃等各類專項規(guī)劃。以此類推，三級規(guī)劃下面是四級規(guī)劃，例如土地利用規(guī)劃下面又可以區(qū)分為農(nóng)地、建設(shè)用地、生態(tài)用地等。在這個規(guī)劃體系中，上級規(guī)劃指導和約束下級規(guī)劃，同級規(guī)劃互相補充共同周延上級規(guī)劃，各級各類規(guī)劃的范圍、重點、程序等是《規(guī)劃法》要解決的重要問題。

3根據(jù)《規(guī)劃法》的法定要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有各種規(guī)劃，從“人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一”的原則出發(fā)，按照“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的總體要求，科學編制國土空間利用及布局的系列規(guī)劃，不斷優(yōu)化規(guī)劃體系。在起草《規(guī)劃法》的同時，首先，應根據(jù)該法的基本精神和原則，對現(xiàn)有經(jīng)濟社會發(fā)展中所有的規(guī)劃類型采用完全歸納法逐項予以考察，按照抓“主要矛盾”的理念進行甄選剔除，凡屬對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展有實質(zhì)性作用的規(guī)劃予以保留，其它有規(guī)劃之名，無規(guī)劃之實的“繡花枕頭”一律予以裁撤并減，在概念上做到正本清源。其次，對主體功能區(qū)規(guī)劃、國土空間開發(fā)及節(jié)約利用規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃、交通規(guī)劃等，根據(jù)全面建成小康社會和全面推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標進行長期、中期和近期統(tǒng)籌，既聽取專家和實際工作部門的意見，也聽取相關(guān)利益群體和廣大人民群眾的意見，努力把各項規(guī)劃做成真正能夠指導經(jīng)濟社會發(fā)展的指南針和路線圖；再次，要認真分析不同種類、不同層級規(guī)劃的相互銜接和嵌入關(guān)系，把矛盾和交叉降低到最低限度。要致力于構(gòu)建科學、系統(tǒng)、可持續(xù)的規(guī)劃體系，力爭做到“一張藍圖管到底”，即使將來要修正，也不是大修大改，不會“傷筋動骨”。

4啟動“由一個部門”負責領(lǐng)土范圍內(nèi)所有國土空間用途管制職責的工作，推進與其職責相適應的“大部制”機構(gòu)改革，不斷提高“山水林田湖”等生態(tài)修復能力。按照十八屆三中全會決定精神，健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，總的思路是“按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，落實全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制。”正如習近平總書記強調(diào)的，“山水林田湖是一個生命共同體”，所謂“共同體”，最大的特點是不可分割性和整體性，那么，其相對承擔開發(fā)、利用、保護的“主體”，也就是政府機構(gòu)也應當是不可分割的一個機構(gòu)，否則很容易互相扯皮，增大內(nèi)耗，降低效率。考慮到現(xiàn)行不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)立在各級國土資源部門，建議由發(fā)改委和國土資源部牽頭，環(huán)保部、林業(yè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、交通部等相關(guān)部委參與，在一定范圍內(nèi)開展試點，對進一步推進政府職能整合開展探索。

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【責任編輯：黎峰】