國土“二調”權屬與農村承包經營權權屬的關系

董開臣 劉淑霞 李爽 竇森

摘要：農村土地承包經營權確權登記在農業發展過程中占有重要位置，其作用是不可取代的，但同時也存在一些問題，這些問題如果不能及時解決，必然會直接影響農民的利益以及農業經濟的發展。因此，積極探索國土“二調”權屬與農村承包經營權權屬的關系是十分必要的，只有這樣才能夠推動確權登記頒證工作的順利進行，最大限度保障農民的合法權益。

關鍵詞：農村；土地承包；權屬

資助項目：國土資源部公益性行業科研專項經費課題（201111015-03）資助

中圖分類號： F301.24 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.021

從相關文件和解釋、文章可以看出，農村土地承包經營權確權登記的范圍是以國土“二調”農村集體經濟組織權屬內耕地面積為基礎的農村集體耕地，包括家庭承包方式和其他承包方式承包的農村土地。具體為：二輪承包地、機動地、冊外地、園田地和“四荒”中的耕地。筆者認為上述表述存在一定的缺陷。筆者以國土“二調”與農村承包經營權的關系為著眼點，從以下幾個方面進行剖析：

1 從經營權確權的目的和意義來看，農村承包經營權確權是保持原有承包經營權的同時對農民物權的保護

農業部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、國土資源部、國務院法制辦公室、國家檔案局《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》（農經〔2015〕2號）指出：以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度。近年來，各地圍繞堅持和完善這一制度，按照有關法律政策要求，積極開展土地承包管理服務工作，保持了現有土地承包關系的穩定，為發展現代農業、維護農村穩定奠定了堅實的制度基礎。但是，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入發展，因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清等問題逐漸顯現，成為制約農業適度規模經營和“四化”同步發展的突出問題，必須高度重視，認真加以解決。

2 從農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎來看，是維持原有登記的成果

農村土地承包經營權確權登記頒證的基礎是土地承包合同、土地臺賬、經營權證書、稅費改革登記表和地方制定的有關配套政策。但是制定政策一定要根據國家和省里的政策要求。

3 從農村土地承包經營權確權登記頒證遵循的規定來看，是繼承一輪和二輪的承包相關事宜

農村土地承包經營權確權登記要遵循“兩不變、三嚴禁、四不登記”的規定。即“兩不變”是原有土地承包關系不變、承包合同起止年限不變；“三嚴禁”嚴禁借機違法調整和收回農戶承包地、嚴禁借機亂收費、嚴禁弄虛作假。“四不登記”權屬不清的不登記、集中矛盾不解決的不登記、沒有開展家庭承包的不登記、改變土地用地的不登記。

4 從土地發包方和承包方來看，規定了發包方和承包所屬的關系和哪些土地發包方可以發包

依據《中華人民共和國農村土地承包法》第十二條“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，有村經濟組織或村民委員會發包；已經屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組發包……”。依據該法第十五條規定“家庭承包方是本集體經濟組織的農戶”的規定，承包方是本集體經濟組織的農戶。

但從實際調查來看，有的非本村的集體土地也被列為二輪承包的土地。也有在一輪是承包土地，在二輪已經變為非承包土地，將農民其他土地列為承包土地。這些都是在“二調”的糾錯范圍，但不在本次農村承包經營權調查的范圍內。

國土“二調中”的集體土地應為農村集體承包經營權調查地塊，但是絕對不是全部地塊。但是農村承包經營權如果真是一輪承包的，且至今未調整的，一直由本村經濟組織管理的一定是集體土地。國土“二調中”的集體權屬調查應依據農村承包經營權，在當時開展“二調”集體土地調查時，一是農業部門沒有數字化成果；二是政府投入資金有限，滿足不了大面積收集資料和勘測；三是當時精度要求都滿足不了現在的農經確權，有的地方在開展農村承包經營權確權完全依據國土“二調”是不可行的，應在農村集體承包經營權確權時發現與國土“二調”不符時要及時會商，避免引發新的矛盾。

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作者簡介：董開臣，本科學歷，樺甸市國土資源局，工程師，研究方向：地籍管理、土地開發整治。

通訊作者：竇森，博士，吉林農業大學，博士生導師，研究方向：土壤環境與生物化學及土地管理。