我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律制度研究

摘 要：我國在畜禽養(yǎng)殖污染防治法律方面的問題主要有立法層次低；法律規(guī)定的內(nèi)容不全面；執(zhí)法主體力量弱化等等。因此我們應通過完善立法，提高立法層次，細化責任，加大資金扶持力度等一系列措施，將畜禽養(yǎng)殖污染遏制在源頭環(huán)節(jié)，使我國的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展走一條和諧之路，這也是我國生態(tài)文明建設的目標。

關鍵詞：農(nóng)村；畜禽養(yǎng)殖；污染防治；法律制度

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.04.223

1 我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治的法制分析

當前我國與畜禽養(yǎng)殖污染防治相關的有八部法律在這些法律中，《中華人民共和國畜牧法》是我國目前唯一的一部對畜禽養(yǎng)殖污染防治做了清晰界定又詳盡義務的法律，指出從事畜牧業(yè)的經(jīng)營者在經(jīng)營過程中不僅應當依法履行保護環(huán)境和動物防疫義務，而且還應當接受和配合相關部門依法實施的監(jiān)管工作。

與防治畜禽污染相關的部門規(guī)章大約有四部。原國家環(huán)保總局在2001年的時候先后頒布了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》、《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術規(guī)范》和《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標準》。它們第一次對畜禽養(yǎng)殖污染的內(nèi)涵進行了概括，對養(yǎng)殖場所管理原則、排污的標準、污染防治技術等都作了詳盡的細化標準論述。國務院在2001年的時候也對《飼料及飼料添加劑管理條例》進行了修訂和頒布。以上這四部規(guī)章是目前我國防治畜禽養(yǎng)殖污染具體實施過程中的政策依據(jù)。

全國各地為了防治畜禽養(yǎng)殖污染，依據(jù)地方實際也競相制訂了一些地方法規(guī)。以上海為例。上海市政府在1995年的時候就依據(jù)我國的《環(huán)境保護法》的原則制定了《上海市畜禽污染防治暫行條例》。

近幾年來，雖然政府在畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律制度層面上開展了許多工作，但與日益嚴重的畜禽養(yǎng)殖污染局面比較而言，制度這方面的建設顯得比較落后，我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律制度存在的不足具體來說有以下幾點。

規(guī)定多但層次低。從法律層面上說《畜牧法》，它本身是一部“產(chǎn)業(yè)法”。它出臺的目的主要是為了規(guī)范畜牧從業(yè)者的生產(chǎn)經(jīng)營行為、維護畜牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權益、推進畜牧業(yè)的循環(huán)可持續(xù)發(fā)展，而不是為了對畜牧業(yè)造成的污染進行防治。其它的七部法律，有的只是對畜禽養(yǎng)殖污染防治作了簡單少量的敘述，有的卻是這方面的內(nèi)容一點點都沒有涉及到。

規(guī)定內(nèi)容不全面。首先體現(xiàn)在法律的適用對象上。在立法時，出現(xiàn)的“規(guī)模化養(yǎng)殖場”、“集約化養(yǎng)殖場”、“養(yǎng)殖小區(qū)”、“養(yǎng)殖區(qū)”等概念并沒有具體客觀的解釋；其次體現(xiàn)在實施過程中，具體執(zhí)法難以實施。我國現(xiàn)有的有關畜禽養(yǎng)殖污染防治的法律法規(guī)中大多是原則性和概念性的條款，缺少操作性強和具體指標化的措施；最后，經(jīng)濟激勵性政策數(shù)量偏少，限制性政策數(shù)量明顯偏多。

執(zhí)法不力。我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律體系不完善，較為薄弱，相應的法律責任規(guī)定也有一些模糊不清不健全的情況存在。我國環(huán)境保護領域采取的是分管和統(tǒng)管相結合的分層次多部門執(zhí)法體系，于是執(zhí)法主體就有很多，而環(huán)境保護行政主管部門肩負著統(tǒng)一監(jiān)督職責， 法律的具體規(guī)定卻沒有讓它去實施執(zhí)法監(jiān)督權，因此對其它部門的環(huán)境執(zhí)法工作很難監(jiān)督， 導致在實際的環(huán)境執(zhí)法過程中形成了執(zhí)法的空白區(qū)。

2 我國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治法律制度的完善

提高立法層次。近幾年雖然我國在這方面的立法層面上做了一些工作，但是與畜禽養(yǎng)殖引發(fā)的污染程度和環(huán)境惡化速度比較而言，立法工作明顯還是比較落后。我國應當盡快出臺一部《畜禽養(yǎng)殖污染防治法》，通過專門立法來控制日益嚴重的農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染局面。

明確立法方向。我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)主體可以分為飼養(yǎng)專業(yè)戶、公司型養(yǎng)殖場和散養(yǎng)農(nóng)戶這三種。可是我國現(xiàn)有的法律法規(guī)主要是適用于公司型養(yǎng)殖場和工廠式養(yǎng)殖企業(yè)的，對飼養(yǎng)量較小的飼養(yǎng)專業(yè)戶和散養(yǎng)農(nóng)戶的管制顯得力度較弱。因此，散養(yǎng)農(nóng)戶和飼養(yǎng)專業(yè)戶的污染行為是政府管制的一個空白區(qū)域。對達不到養(yǎng)殖規(guī)模的散養(yǎng)農(nóng)戶和專業(yè)飼養(yǎng)專業(yè)戶的監(jiān)管問題應當在今后的工作給予十分的重視。還有一個問題就是養(yǎng)殖小區(qū)。數(shù)量較多的飼養(yǎng)專業(yè)戶組成一個養(yǎng)殖小區(qū)。就單個飼養(yǎng)專業(yè)戶的飼養(yǎng)規(guī)模都不可能達到法律上所規(guī)定的管制限度，因此就可以很容易地規(guī)避法律約束和監(jiān)控。所以今后我國的立法也要把對養(yǎng)殖小區(qū)污染防治的內(nèi)容添加進去。

制定經(jīng)濟激勵性法規(guī)。制定有經(jīng)濟激勵性的法律法規(guī)就表現(xiàn)為提倡注重應用環(huán)境經(jīng)濟手段來開展畜禽養(yǎng)殖污染防治工作。我國的環(huán)境激勵性政策有很大的提升空間，可以通過明確排污收費責任，保障環(huán)境管理資金投入，建立生態(tài)補償機制，實施稅收優(yōu)惠法律制度，建立押金退款制度和建立排污交易制度等手段來完善。所以政府部門要制定出更多的這類環(huán)境經(jīng)濟政策，加快實現(xiàn)從“環(huán)境換取增長”向“環(huán)境優(yōu)化發(fā)展”的管理思路的轉變。

強化環(huán)保法律責任。現(xiàn)今環(huán)境污染法律責任的承擔沒有被重視，以及養(yǎng)殖戶環(huán)境保護意識不強等因素是畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來污染的根源之一。因此要加大宣傳，特別是加大相關法律法規(guī)的宣傳。各級政府要加強宣傳教育工作，廣泛普及環(huán)境法制知識，強化普通民眾的環(huán)境保護意識，樹立他們的環(huán)保法制觀念，提高合理使用資源、保護環(huán)境的自覺性。

強化行政執(zhí)法。第一，加大環(huán)境監(jiān)測力度。建立農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)測管理體系，大力開對畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)測的工作，及時掌握畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境污染現(xiàn)狀，為畜禽養(yǎng)殖業(yè)的科學發(fā)展提供決策依據(jù)。第二，是嚴格實行準入制度。對新建、改建、擴建的規(guī)模化養(yǎng)殖場（戶），必須嚴格執(zhí)行環(huán)評“三同時”制度，經(jīng)環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)行政主管部門共同對治污設施驗收后，才能投入使用。第三，是嚴懲違法違規(guī)行為。

農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治工作是一項很復雜的系統(tǒng)工程，需要技術手段、行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段的共同協(xié)調(diào)，其中最為重要的就是法律手段。相信在不遠的將來，一個層次嚴密且內(nèi)容健全的、手段科學的畜禽養(yǎng)殖污染防治法律體系將在我國形成，并隨著時代發(fā)展不斷完善，將我國環(huán)境發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)起來，走一條健康科學的經(jīng)濟發(fā)展之路，這也是我國生態(tài)文明建設的發(fā)展方向。

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項目基金：本文為重慶城市管理職業(yè)學院科研課題《生態(tài)文明建設視野下的我國農(nóng)村環(huán)境保護法律制度研究》（2014kykt010）階段研究成果。

作者簡介：劉煉（1982-），女，碩士，講師，研究方向：法律、思政教育。