中非產業合作的潛力與困境

摘要：李克強總理于2014年5月訪問非洲時提出了推進中國與非洲面向未來的六大合作工程，從中國的產業轉移需要、非洲國家的資源與發展需求以及雙方既有的合作基礎等多方面因素綜合來看，產業合作應作為六大工程的核心。文章以東非國家烏干達為例，分析了中非產業合作的潛力及面臨的困境。文章認為，產業合作是中非雙方的共同需要，且雙方有堅實的合作基礎并為進一步合作做好了政策與制度準備。但同時也存在著影響產業合作的負面因素，其中既有中方因素，也有非洲本土的因素，應該引起雙方的重視。

關鍵詞：中國；非洲；產業合作；烏干達

一、 引言

2014年5月，李克強總理分別對埃塞俄比亞、尼日利亞、安哥拉、肯尼亞四國以及非盟總部進行了訪問。當地時間5日，李克強總理在非盟總部發表演講時提出了包括產業合作工程等在內的推進中國與非洲面向未來的六大合作工程。總體而言，這六大工程之間密不可分、缺一不可，幾乎覆蓋了非洲經濟與社會全面發展的各個方面。其中，產業合作工程是核心，其他五大工程屬于產業合作工程的配套工程。此外，從中國的產業轉移需要、非洲國家的資源與發展需求以及雙方既有的合作基礎等多方面因素綜合來看，產業合作也應作為六大工程的核心。

二、 中非產業合作的潛力

1. 產業合作是中非雙方共同的需要。就中國而言，受資源、環境以及勞動力成本等因素的制約，傳統的粗放型經濟增長方式已難以為繼，日趨喪失扮演“世界工廠”角色的優勢。欲求實現未來經濟的可持續增長，中國亟需進行產業轉型升級，同時對外轉移技術門檻低、勞動力密集的制造業，中國目前也正在進行這一籌劃。

就非洲而言，產業發展更與其金融、減貧、生態環保、人文及和平安全事業發展密切相關。非洲勞動力資源與自然資源都十分豐富，但近百年的殖民經歷致使這一大陸積貧積弱，特別是殖民歷史遺留的單一經濟結構問題，使非洲盡管在政治上獲得了獨立，經濟卻長期處于依附狀態，畸形發展，被迫遭受不公正、不合理的國際經濟秩序的盤剝。非洲要想改變這一狀況必須實現工業化，非洲各國也充分認識到了這一問題的重要意義，出臺的地區及國家發展戰略中也多將產業發展列為重點。憑風借力好揚帆，李克強總理提出的“產業合作”，為非洲承接中國產業轉移、走工業化道路提供了良機。

2. 中非之間有堅實的合作基礎。中非之間沒有歷史糾葛，雙方關系從非洲國家承認新中國并與中國建交、中國支持并幫助非洲國家擺脫殖民統治、爭取民族獨立的政治關系為起點，至今已發展為政治上平等互信、經濟上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰略伙伴關系。就中烏關系而言，自1962年10月18日建交以來，雙方保持了長期的友好關系。經貿關系方面，中烏早在20世紀60年代就已經開始了經濟貿易往來，只是從當時直到20世紀80年代末雙邊經濟技術合作以中國單方面為烏干達提供援助為主要形式，中國政府通過優惠貸款、無償贈送等方式向烏干達提供了大量的經濟援助，幫助其發展民族經濟。

從1987年開始，雙方經濟合作的規模和范圍不斷擴大。尤其是2000年中非合作論壇成立后，中烏合作開始由政治主導型向政治、經濟、社會、文化等全方位務實、理性合作轉變，此后雙方的經貿往來漸具規模，經濟交流的層次全面加深。中國赴烏投資的企業不斷增多，投資量不斷增加。據烏干達投資局統計，2013年～2014年財年，烏干達共吸收外國直接投資14.7億美元，其中中國投資4.4億美元，是該國外國直接投資第二大國。此外，中國該財年在烏干達投資的項目為53個，為2.1萬人提供就業機會，排名分別為第二、第一名。截止到2014年底，中國共有400多家投資企業在烏干達注冊登記，累計投資額達到26.34億美元。中國企業在烏干達的投資主要涉及貿易、數字電視運營、農業開發、皮革加工、鋼鐵等建材生產和酒店等行業。

3. 中非雙方均有合作的意愿。在充分認識到了彼此需求與能力的基礎上，中非雙方均有促進產業合作的意愿，并做好了相應的準備工作。

2015年3月， 烏干達總統穆塞韋尼應中國政府邀請，出席在海南召開的博鰲亞洲論壇2015年年會。會后，穆塞韋尼總統分別與中國國家主席習近平、總理李克強及全國人大常委會委員長張德江舉行了會談。在三次會談中，雙方均圍繞產業合作、基礎設施建設投資等問題進行了較為深入的討論。習近平在3月31日與穆塞韋尼的會談中指出，中國愿與烏干達分享在發展經濟特區和工業園區等方面的經驗，鼓勵并支持中國企業赴烏開展能礦、產業開發、農業等領域的合作，加強雙方在基礎設施建設、投資、醫療、旅游等領域的合作。穆塞韋尼表示，烏干達希望同中國的發展戰略、對外合作政策以及赴非投資興業的中國企業進行戰略對接，加強雙方在水電、標準軌鐵路等基礎設施建設以及石油、礦產、旅游、工業產業園等領域的合作。

本人在2015年6月烏干達調研時，該國的政府官員也表達了類似的期待。如烏干達財政、計劃和經濟發展部債務與現金管理司首席經濟學家說，“我們重點關注基礎設施建設，主要是交通運輸基礎設施，我們將尋求與中國等國的合作，鋪設高速公路，將城市連接起來。我們還希望發展信息通訊技術，在這方面我們將與中國進行兩個項目的合作。另外，我們還將發展旅游業。這些都是我們將重點發展的領域，所以一個很重要的主題就是基礎設施建設，因為它是它們的推動力”。

4. 雙方均做好了制度與政策準備。中國方面，產業轉移已經成為了國家戰略，并制定了相關的政策，甚至很多省都有自己的規劃。

烏干達方面，目前，《2015-2020年國家發展規劃》（以下簡稱為“《規劃二》”）與《2040年愿景發展戰略》（以下簡稱為“《2040愿景》”）分別為指引烏經濟與社會發展方向的中長期與長期規劃，而前者為實現后者設定的總目標的6個五年計劃中的第二個階段性計劃。

《規劃二》指出，產業發展的目的在于促進可持續的工業化發展與適當的技術轉移與發展。政府與非政府主體相互配合，共同負責促進產業發展，包括：貿易、工業與合作部，烏干達發展公司，烏干達工業研究院，烏干達制造商協會以及其他正規與非正規私營部門。其中，各政府部門、機關及地方政府負責制定與實施有利于在烏干達投資與經營的政策與法律；私營部門則進行可以提供就業機會的生產及制造業的投資，工業與制造業可以為烏具有主導地位的農業與非農業生產增值，并可以培育有利于投資與經營的環境；發展伙伴則可以通過為上述行為體提供資金與技術支持幫助其提高能力，從而使工業對烏國內生產總值的貢獻率從2012年～2013年財年的20.6%提高到2019年～2020年財年的24.5%。為實現這一目標，通過對以下產業采取準市場化方式進行投資至關重要：農業加工（牛肉與乳制品、皮革制品、紡織服裝、木制品）；礦業（鋼鐵、金屬加工、化肥與農藥、陶瓷）；輕工業（制藥、電子電器、石油化工、包裝、紙業）。

《2040愿景》計劃在實施該愿景的第一個十年，重點將放在建立具有經濟命脈意義的產業上，包括：農業、鋼鐵工業、石油和天然氣產業，奠定有利于向先進產業化發展的科技、工程與創新基礎。政府還將建立一個作為數字產業中心的高科技城市。隨后幾年，重點促進電子和微電子產業、機床、運輸與汽車等較高技術產業、航空航天工業、納米和生物技術產業的發展和升級。此外，繼續研發基地的發展和升級，使其成為具有強勁競爭力的工業基礎。

為有效地利用工業化帶來的機會，加強包括基礎設施建設、人力資源開發、科學技術和善治的發展。具體是通過吸引烏重點產業方面的重要跨國公司，刺激技術的盡快轉讓。為了確保工業的協調發展，政府將計劃與支持全國各地的專門性工業園的發展，以充分利用各地豐富的自然資源。此外，利用國家的競爭優勢發展可行的產業群，使生產成本最小化、降低運輸成本，從而使烏的工業產品具有全球競爭力。另外，建立專門的經濟特區促進工業與經濟的長期發展，這些將營造一個有利于國內外直接投資的可持續環境，并有助于以發展戰略性產業能力及工業園的建立。在建立這些經濟特區時，需重點考慮如下因素：經濟特區與原材料所在地及能源與交通等關鍵性基礎設施的距離；地理位置、輻射范圍、對旅游業等產業的帶動。為了為工業發展營造一個有利的法律環境，政府將實施和支持外向性政策來吸引外商直接投資。此外，將制定可以促進私營部門發展的政策框架。

三、 中非產業合作面臨的困境

1. 中方存在的問題。其一，中國企業“走出去”容易，但“走進去”困難。主要表現為三個方面：①“走出去”之前不熟悉所在國相關法律法規與政策；②開展經濟活動過程中怠于履行社會責任；③出現問題時不擅長與當地社區有效溝通。中資企業在非洲國家承建牽扯多方利益的大型項目時，習慣按照中國模式運作，不擅長與當地相關利益方協商溝通。

其二，惡性競爭、無序經營問題較為嚴重。《中國企業國際化報告（2014）》指出，部分中國企業在對外投資中缺乏合作，為了拿到非洲、拉美、東南亞國家或地區的基礎設施建設項目的訂單，采取低價策略，惡性競爭。中鐵三局駐烏負責人在介紹中資企業在烏干達的經營情況時就舉了一個轟動一時的案例：2012年1月，烏干達交通部與中國土木集團工程有限公司（以下簡稱“中國土木”）簽署了一項框架性協議，將該國某鐵路工程項目以17.5億美元的價格承包給了后者。但是，另一家中國央企在項目啟動前又私底下報出了12.5億美元的更低價格。次年4月，烏干達政府撕毀了之前與中國土木簽訂的框架合作協議，而與該中國央企簽署了一份新協議，將承包權授予了該企業。

其三，中國普通公民方面的問題。20世紀50年代中期至80年代末，普通中國人在非洲人心目中的印象十分美好。隨著我國“走出去”戰略的實施，越來越多的中國人走進了非洲，可謂“魚龍混雜”，從而致使盡管中非官方關系總體向好，但非洲人民對普通中國人的情感卻變得愛恨交織。個人的不良行為，不但影響自身的生存、企業的發展，更會損害國家的形象。目前，中國人不遵守當地法律法規的現象最為突出，主要表現在以下三個方面：首先，非法入境、非法居留和非法就業。其次，出境時攜帶一些非洲國家海關明令禁止私帶出境的違禁品，而在海關被檢查人員發現不符合標準的物品并要求支付額外費用時，喜歡花錢息事寧人。最后，絕大多數非洲國家限制或禁止外國人從事商品零售業，但中國人在非洲開店現象還是不少。

2. 非洲本土存在的問題。首先，相關政策與制度障礙。由于缺乏發展資金乃至財政資金，非洲國家普遍歡迎外國投資，愿意出臺各種優惠政策或措施吸引外資進入。但另一方面，或受國內政治經濟形勢變化影響，或受相關利益集團施壓，非洲國家的引資政策和制度經常搖擺多變，對外國投資者十分不利。

烏干達方面，總體而言，該國經濟自由化程度較高，對外來投資幾乎沒有行業和資金比例等方面的限制，投資政策也具有延續性，宗教和工會勢力對投資的影響較小。但是，在企業注冊、外籍雇員與管理人員工作許可的辦理、業務開展初期的服務、特殊經濟領域的許可證辦理、財產登記等的管理方面，烏干達的情況卻不盡如人意。烏干達另一個重大挑戰就是如何吸引和利用好外資來發展。烏干達現行法律中有包括《投資法》、《所得稅法》、《公司法》等七部與投資合作相關的法律，但這些法律及其他相關政策與制度在稅收、外國技術人員、外國企業主居住優惠方面的規定差強人意，外資高昂成本造成外資進入烏干達困難。

其次，國內與地區安全局勢。國內與地區安全形勢的不穩多年來一直對很多非洲國家經濟與社會的持續穩定發展造成了很大沖擊，主要表現為地區尤其是鄰國社會動蕩的外溢性、恐怖主義以及主要由大選引發的政局動蕩與社會騷亂。就烏干達而言，其地處大湖地區這個多年來戰亂不斷的地區的中心，長期受剛果金、盧旺達等鄰國內戰等沖突的影響，目前又受到了索馬里青年黨恐怖主義的威脅，而其重要的進出口通道肯尼亞的政治動蕩，也會直接影響烏干達的進出口。就烏干達本國的情況而言，長期活躍于該國北部的反政府武裝力量圣靈抵抗軍破壞了大量的經濟資源，曾經嚴重的叛亂活動使這一地區的貧困狀況加重。

再次，腐敗問題。非洲國家的腐敗問題普遍比較嚴重，有可能增加投資者的投資成本。無論是官場還是商界，行賄是非常普遍的現象，各種投資和工程招標項目更是離不開回扣。國際監督機構“透明國際”發布的《2009年全球清廉指數》報告稱，在受調查的來自亞洲、美洲、中東、歐洲和非洲69個國家中，按得分高低，烏干達與喀麥隆并列倒數第三，是受貪污腐敗影響最嚴重的國家之一。該機構發布的2014年報告中，烏干達在174個國家中排名142。盡管該國的腐敗問題有了些許的改善，但目前的狀況還遠未達到令人滿意的程度。不論是本國企業還是來烏投資的外國企業，都不同程度地受到了腐敗問題的困擾。

最后，基礎設施建設落后。基礎設施落后是長期制約非洲經濟發展的重要因素。就烏干達而言：能源方面，目前仍主要依靠木材提供能源，電力仍不能滿足基本需求。烏干達是世界上人均電力消費最低的國家之一，2009年為69.5千瓦/小時，遠低于非洲578千瓦/小時和世界2 752千瓦/小時的人均水平。烏干達目前電力使用比例是：29.3%的電力用于居民日常生活，13.2%用于商業，57.5%用于工業。由于電力供應不足，工農業生產及商業發展受到很大制約。電力供應的不足阻礙了生產，增加了成本，影響了企業的利潤；運輸方面，作為內陸國家，烏公路、鐵路、航空基礎設施都較差，發展旅游業、礦業、石油與天然氣領域所需的基礎設施均不能滿足現實需要，且維護不善，公路方面更是如此；信息和通訊方面，盡管該部門近幾年取得了較大的發展，但仍面臨諸多挑戰。

四、 結語

當前，中國與非洲國家都在積極推進工業化進程，謀求經濟后發優勢。2008年全球金融危機宣告了我國傳統經濟增長方式的終結，凸顯了我國工業化進程中產能過剩的問題，欲求實現工業化進程的平穩推進，必須進行產業升級與轉移。而大多數非洲國家的工業化進程尚處于起步階段，經驗與資金均不足，非常希望借鑒其他國家的發展經驗，加之多數國家目前正積極推行“向東看”政策以滿足發展的融資需求，這為雙方進行產業合作、實現共同發展提供了前所未有的機遇。值得指出的是，非洲各國的工業化水平、資源狀況、對外來投資的政策及投資風險等不盡相同，因此在開展對非產業合作時，中國政府在積極鼓勵的同時，應正確引導。而企業更應在赴非投資之前做好充分的調查研究工作，詳細了解我國對企業“走出去”及非洲國家對外來投資的政策，規避風險，唯此才能實現中非產業合作的順利開展。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目“多卷本《非洲經濟史》”（項目號：14ZDB063）。

作者簡介：李雪冬（1983-），男，漢族，吉林省農安縣人，中國社會科學院研究生院西亞非洲系博士生，研究方向為非洲國際關系。

收稿日期：2016-02-21。