綠色財政：內涵、理論基礎及政策框架

茆曉穎

摘要：黨的十八屆五中全會提出了綠色發展的全新理念。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，也應堅持綠色發展的理念。綠色發展新理念無論是對財政理論研究，還是對財政實踐都提出了新命題、新要求、新挑戰。但目前國內學界對綠色財政的研究尚處于初級階段，還未形成廣泛統一的共識。基于此，本文在綜述已有綠色財政研究文獻及簡要述評的基礎上，闡述了綠色財政的內涵、理論基礎及其與公共財政、現代財政的關系，從構建可持續的財政收入汲取機制、完善綠色稅收政策體系、構建支持綠色發展的財政支出體系、加大財政投入并不斷完善以人為本的社會保障制度和構建綠色的財政管理改革制度等五個方面就我國如何構建綠色財政體系提出了政策建議，從而為我國合理制定綠色財政政策提供借鑒。

關鍵詞：綠色財政；可持續發展；生態文明；現代財政；公共財政

中圖分類號：F81042文獻標識碼：A文章編號：1000176X（2016）04008305

黨的十八屆五中全會提出了綠色發展的理念。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，也應堅持綠色發展的理念。綠色發展理念對今后財政理論和財政實踐都提出了新命題、新要求、新挑戰。如何理解綠色財政？綠色財政的體系是什么？綠色財政與公共財政、民生財政、現代財政制度的關系是什么？這些問題都迫切需要財政學界加以研究，這對拓展財政理論和推動財政實踐都具有重要的理論與現實意義。

一、文獻綜述

劉西明[1]研究了我國綠色財政框架問題，認為綠色財政是指政府頒布實施的利于促進綠色經濟發展的一系列財政政策措施的總和，包括綠色投資、綠色采購、綠色稅收與補貼。趙紅[2]認為我國稅制的綠化度仍然不高，尚未形成完整的綠色稅收體系，應從調整和完善現行資源稅、改排污費為污染排放稅、健全綠色財政稅收優惠政策和重視產業結構調整等四個方面構建綠色財政體系。劉玉紅[3]從綠色收入、綠色支出、綠色轉移支付、綠色采購及綠色管理等方面概述了綠色財政的理念，基于此，綜合探討了綠色財政的作用及綠色財政體系的構建思路與措施。邢華彬和龐志[4]研究了綠色財政與生態社會主義的關系，他認為綠色財政是將從“綠色”引申而來的健康、安全、文明和持續等理論內涵融入到公共財政理論中，實現可持續發展思想與公共財政理論的高度融合。邵培德[5]定義了綠色財政的概念，并從生態保護、經濟增長和社會發展三個角度對構建綠色財政提出政策建議。李杰剛和成軍[6]研究了河北省建設綠色財政的主要內容、現實意義、主要目標和框架體系，認為應通過對現有財政政策的“綠色化”改造，構建起以環境社會責任為主體，包括綠色預算、綠色稅收、綠色收費、綠色補償、綠色采購、綠色轉移支付、綠色投融資和綠色補貼等八項內容的綠色財政政策體系。曾紀發[7]指出了綠色財政的內涵、外延、重要意義及思路，他認為綠色財政就是以國家為主體、通過綠色元素參與社會產品的分配和再分配以及由此而形成的各種分配關系，應從預算體系、稅收體系、轉移支付體系、政府采購體系和財政管理體系等五個方面構建綠色財政體系。謝妍[8]從制定新型財政預算、整合財政補助專項資金、創新財政支出方式、構筑政府節能采購方案、完善轉移支付制度和綠色發展稅收制度等六個方面提出了財政支持政策。魏娜[9]認為，綠色財政是以可持續發展理論為基礎，是可持續發展思想與公共財政理論的高度融合，是效率、公平與穩定原則的最佳耦合。成軍和靳文峰[10]界定了綠色財政的概念與政策體系，并以河北省為例提出了推進綠色財政建設的思路。李景華[11]認為，綠色財政建設要以人為本、注重公平、改革創新和可持續發展。高曉露[12]闡述了綠色財政的特征，包括征收范圍的廣泛性征收目的的特殊性、較強的科學技術性和歷史使命的階段性。

二、綠色財政的內涵及理論基礎

1綠色財政的內涵

黨的十八屆五中全會提出，“綠色是永續發展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現”[13]。從這個論斷可以看出，這里的“綠色”隱含了可持續發展、環保、物質和精神文明、健康等各種理念，貫穿于經濟、社會、文化、政治和生態五大領域。本文認為，將上述“綠色”蘊含的深刻內涵與財政相互耦合而得的綠色財政，其內涵為：財政各項職能在經濟發展、社會建設、文化建設、政治建設、生態建設和人的全面發展等各個領域充分發揮作用，使得財政政策、財政支出、稅收政策和財政管理等環節的綠色理念得到充分展現。

2綠色財政的理論基礎

在新常態背景下提出綠色財政概念，是財政學發展的必然，更是財政理論的深化。綠色財政具有非常扎實的財政學基礎理論作為支撐，經過筆者梳理，主要有以下三個方面：

（1）公共產品理論

所謂公共產品，是相對于私人產品而言的。根據薩繆爾森的定義，公共產品是“每一個人對這種產品的消費，并不能減少任何他人也消費該產品”[14]。西方經濟學理論認為，公共產品并不一定非由政府提供，個人也可以提供。由于公共產品的非排他性，存在著“免費搭車”問題，使得現實中的公共產品主要由政府提供，并通過征稅為其提供費用來源。公共產品理論認為，政府機制更適宜于從事公共產品的配置，而市場機制則更適宜從事私人產品的配置，這實際上也就劃定了政府與市場的理論界限[15]。而綠色發展包含了很多公共產品，例如生態環境保護，這就為構建綠色財政提供了發揮空間。

（2）市場失靈理論

市場失靈理論認為，完全競爭的市場結構是資源配置的最佳方式，但在現實經濟中，完全競爭市場結構只是一種理論上的假設，現實中無法實現。由于壟斷、外部性和信息不完全，在公共物品領域，僅僅依靠價格機制來配置資源無法實現效率—帕累托最優，進而出現了市場失靈。勒努阿認為，生態環境的平衡與生態環境問題是不能交給市場去解決的。從這個意義上說，市場失靈理論為構建綠色財政提出了要求。

（3）可持續發展理論

可持續發展理論最初于1972年提出，指既滿足當代人的需求，又不損害后代人滿足其需求的發展，其主要包括經濟可持續發展、生態可持續發展和社會可持續發展，而這與綠色財政的內涵是高度一致的。

三、綠色財政與公共財政、現代財政的關系

針對建國以來生產建設型財政運行的種種弊端以及建立社會主義市場經濟的客觀要求，我國于1998年正式提出公共財政要著眼于公共性、公平性和公益性，以滿足整個社會成員的公共需要。2013年，黨的十八屆三中全會又提出了現代財政制度的新命題。筆者認為，公共財政是對應于“家計財政”、“階級財政”而言的，“公共”強調的是財政的內在屬性；而現代財政是對應于“舊財政”而言的，“現代”強調的是財政的時代特征，是對應于國家治理體系和治理能力現代化而言的。只有符合當今人類文明最新發展成果、符合世界主流財政發展規律的財政，才能與之相匹配和適應。建立現代財政制度要遵循已有公共財政建設的重要成果和原則，而不是另起爐灶；完善公共財政體制要以現代化的財政制度為標桿，借鑒西方發達市場經濟國家的通行做法和成熟經驗[16]。因此，公共財政與現代財政這兩個概念是內在統一體，是從不同角度對財政進行的描述。本文所提出的綠色財政的概念與公共財政及現代財政的概念有無內在邏輯關系？是否存在沖突？本文將對此進行分析。

從前文描述的綠色財政的內涵及其理論基礎來看，綠色財政是相對于以往消耗過多資源、以犧牲環境為代價基礎上的粗放型財政而言的，強調的是集約和可持續等理念。在公共財政體制建設過程中，由于長期實施的趕超型發展戰略，一方面，亟需汲取大量的財政收入以彌補過去數十年經濟社會發展進程中的歷史欠賬以及滿足各種新增支出需求；另一方面，將大量的財政支出用于當期迫切需要滿足的領域和群體，以體現公共財政的內在屬性。上述兩個因素致使理論界對綠色理念考慮較少。從這個意義上講，綠色財政是為了彌補公共財政建設的短腿而提出的，是公共財政體制的進一步深化和延續。而典型的現代財政發展都較為注重對生態環境的保護、注重對人的全面發展的需求，體現了綠色的內涵要求，這在西方發達國家尤為突出。從這個角度來看，綠色財政也是符合現代財政制度內在本質要求的，與現代財政制度是相統一的。

四、構建綠色財政體系的政策建議

1構建可持續的財政收入汲取機制

第一，樹立綠色發展觀，加快實施綠色GDP核算體系。眾所周知，現行的GDP核算體系已經不符合綠色發展的理念和要求，存在嚴重的缺陷。例如，在核算經濟總產出時，沒有將環境污染和生態環境破壞等損耗納入核算體系中，導致出現了一些地區GDP總量很大，但生態問題卻很嚴重，甚至出現了“帶血”的GDP等現象。由此出現了雖然財政收入規模較大，但卻要花費其中很大一部分資金用于治理生態環境的情況，這種“帶血”的財政收入不是綠色的財政收入，也不具有可持續性。綠色GDP核算研究和推廣工作已經開展數年，但進展非常緩慢，甚至出現了停滯，直到2015年3月，環保部又重新啟動了綠色GDP研究工作。綠色GDP，就是把經濟活動過程中的資源環境因素反映在國民經濟核算體系中，將資源耗減成本、環境退化成本、生態破壞成本以及污染治理成本從GDP總值中加以扣除。因此，應加強國家層面的頂層設計，先試點后再全面推開，自上而下強力推動此項工作。可以與現行的GDP核算并行，一并公布核算結果，待過渡期結束后，全面實施綠色GDP核算。第二，培育綠色財源，提高財政收入綠色含量。隨著綠色GDP的發展，綠色財源體量也將不斷壯大，這有利于實現財政收入的可持續發展。應充分運用市場機制和政府手段，加快淘汰高耗能和高污染企業，控制污染存量，實現集約化發展。加快自主創新，通過科技手段加快傳統產業轉型升級，實現產業結構提檔升級。通過政府股權投資、財政補貼、貸款貼息和稅費減免等綜合政策加快新興產業和現代服務業發展。第三，建立科學的財政收入征收機制。淡化財政收入的規模和位次概念，不再以財政收入規模攀比而相互惡性競爭。在當前宏觀經濟形勢偏冷的情況下，更加不能嚴征和多征，甚至收過頭稅、買稅和墊稅，而應藏富于民、藏富于企。應改進財政收入預測方法和技術，科學合理前瞻性地預判國家宏觀經濟政策、稅制改革、物價水平、進出口等變動因素與財政收入總量和結構之間的關系，科學合理地制定財政收入增長目標。

2完善綠色稅收政策體系

構建綠色稅收政策體系是綠色財政的重要內容，也是庇古稅在經濟活動中的重要運用。我國現行稅收體系與綠色相關的稅收種類多，覆蓋面廣，需要從以下三個方面加以完善：第一，擴大資源稅從價計征范圍。資源稅征收的主要目的是保護資源和環境，減少粗放型消耗，用科技創新帶動經濟轉型升級。目前在全國范圍內已實施了煤炭、稀土和鎢等資源的從價計征改革。今后應逐步將其他品目的資源稅也改成從價計征，同時逐步將水流、森林和草原等自然資源納入資源稅的征收范圍。第二，科學合理增減消費稅稅目。在環境保護稅還沒有開征的情況下，消費稅還承擔著保護環境和資源的職能。應根據資源消耗及對生態環境的污染程度，科學合理地增加和取消稅目。應對大量消耗資源、污染環境和對人體有害的商品加大消費稅征收力度，例如對低排量的、節能環保的家用型汽車則可取消征收，而高排量的、對環境影響較大的汽車則應該加重征稅。第三，《中華人民共和國環境保護稅法（征求意見稿）》已于2015年6月面向全社會公開征求意見，有望于2016年提交全國人大常委會審議。要充分吸收社會公眾、專家學者的合理化建議和意見，統籌協調處理好與消費稅、資源稅和排污費三者之間的關系，既不重復或相互沖突，也不遺漏，形成合理分工、運轉高效的稅收體系，并在此基礎上加快推進立法進程。

3構建支持綠色發展的財政支出體系

財政支出是財政政策促進經濟發展的表現形式，是體現政府意圖和導向的重要手段。要實現綠色發展，就要不斷優化財政支出結構，構建支持綠色發展的支出體系：第一，整合設立扶持綠色發展專項資金。目前，各級財政專項資金涉及綠色發展領域的較多，包括循環經濟、低碳發展、新興產業、節能減排和新能源產品補貼等多個方面，而且分散在發改委、科技部、工信部等多部門手中，出現了政出多門、各自為戰和重復投入等現象。要盡快厘清和界定各種專項資金的扶持范圍和條件，加大各種資金的協調整合力度，整合設立綠色發展專項資金，突出綠色支出重點，集中力量辦大事，提高財政資金的使用效率。第二，改革創新綠色財政專項資金的使用方式。要逐步減少甚至取消各種“點對點”式直接補貼方式，充分體現市場化原則，更多地采用“撥改保”、“撥改投”等間接支持方式。所謂“撥改保”，就是將財政資金委托給專業的擔保公司代為管理，擔保公司作為受托方予以一定倍數的放大配套資金專門用于綠色產業項目的擔保，其再通過銀行向綠色產業項目貸款予以擔保。通過“撥改保”，可以放大財政資金的桿杠效應，放大擔保規模，提高對綠色中小企業的擔保額度，解決其融資需求。所謂“撥改投”，就是將財政資金委托給專門的創業投資基金公司，由其募集社會資本建立基金，并在市場上選擇綠色產業項目，與財政資金實行風險共擔、收益共享。一旦發生投資損失，財政資金按照一定比例承擔代償損失；一旦獲得收益，財政資金按一定比例參與分紅。待項目成熟后，財政資金擇機退出。第三，加快建立綠色財政專項資金扶持綠色發展的數據庫及信息共享機制。加快與工商部門及各資金主管部門密切合作建立數據庫，將綠色財政專項資金所扶持的項目有關信息全部錄入數據庫，例如企業名稱、地址、法人代表、扶持額度、項目介紹、項目進展、項目實施成果和企業資信等，供擔保、創投和銀行等部門和社會公眾隨時查詢，實現信息資源共享。這既有利于滿足透明預算、依法理財、規范理財的要求，也有利于提高企業信息的透明度及信譽，還可以節約后期擔保、創投和銀行等機構與企業打交道的交易成本，擔保、創投和銀行等機構如需再與這些企業打交道，可以隨時查詢數據庫，避免了二次調查和一些重復工作，提高了效率。與此同時，擔保、創投和銀行等機構也可以從這個平臺中發現與企業的合作商機，大大節約了其搜尋成本，節約了社會資源，也充分體現了綠色發展的原則。第四，建立健全財政支持生態文明建設的體制機制，為生態文明建設提供長效的財政保障制度。應逐步加大對環保的投入，確保財政環保支出增幅高于經濟增長速度；建立健全環境價格調節機制，運用市場手段解決環境污染問題，逐步推行排污權有償取得和交易制度；逐步探索建立生態補充機制和環境資源區域補償機制，加強對重要生態功能保護區的扶持；加大對水污染的防治，切實加強長江、黃河、太湖和鄱陽湖等重要水源的水質保護，確保居民飲用水安全；拓寬環保基礎設施建設投融資渠道，采取PPP、BOT、TOT等多種方式鼓勵和吸引社會民間資本參與污水處理廠、垃圾填埋場等環保基礎設施的建設；加大對生態補償的投入力度，將生態補償財政扶持、稅收調節等系統化，推進“中華人民共和國生態補償法”的制定，進一步完善中央財政轉移支付制度，讓那些為生態建設做出犧牲或貢獻的地區和個人得到一定的補償。第五，完善綠色產品政府采購制度，逐步拓寬綠色產品政府采購范圍，加快對綠色產品政府采購的立法進程，加大采購，發揮政府采購對綠色產品消費的引領帶動作用。第六，健全環境損害賠償制度，開展損害鑒定評估試點，為污染賠付提供合理依據，提高環境損害者的成本。

4加大財政投入并不斷完善以人為本的社會保障制度

社會保障是人民群眾的安全網、社會運行的穩定器和收入分配的調節器，是實現人的全面發展的重要支柱：第一，應加大財政投入，增圍擴面，消除盲區，建立人人享有的基本養老保險制度，并形成合理的年度增長機制，其標準應不低于當地最低生活消費成本，發揮基本養老保險制度的托底功能。第二，加快推進職工基礎養老金全國統籌，鼓勵居民自由流動，確保其社會保障權益不受損失，形成科學合理的以市民化為核心的新型城鎮化制度。第三，加快理順居民醫療保險和新農合管理體制，加快整合城鄉居民基本醫療保險制度，并在此基礎上，全面實施城鄉全體居民大病保險制度，使其與基本養老保險制度共同發揮托底保障作用。第四，完善企業年金和職業年金個人所得稅遞延納稅政策，擴大個人稅收遞延型商業養老保險試點范圍，鼓勵職工參加個人儲蓄性養老保險，推動建立多層次養老保險體系。第五，統籌社會救助體系，加大對社會弱勢群體的救助。梳理現行的財政扶貧政策體系，根據國際通行標準及我國經濟發展水平、物價等綜合因素科學確定扶貧標準，實施精準扶貧、科學扶貧，確保真正脫貧，消除貧困。第六，科學合理劃分中央與地方政府在社會保障上的事權和支出責任，充分調動各級財政的積極性，形成以人為本的社會保障制度的強大合力。

5構建綠色的財政管理改革制度

綠色的財政管理制度是構建綠色財政體系的重要內容和有力保障，是綠色財政的重要體現：第一，重塑財政改革相關主體利益關系。近年來，部門預算、國庫集中支付、非稅收入、存量資金盤活和中期財政規劃等各項改革全面推開，取得了很大成績，但也存在一些問題，例如財政部門的地位和權限得以進一步擴大，而預算單位的自主權受到很大限制，極大地影響了其支持改革的積極性，甚至產生了內耗的局面。要及時調整和重塑財政改革相關主體利益關系，充分調動各方積極性，充分尊重和適度擴大預算單位對財政資金的支配權和管理權，形成各方積極參與和支持財政改革的強大合力。第二，完善國有資本經營預算管理體制。擴大征收企業范圍，逐步提高上繳比例，同時，加快國有資本經營預算與一般公共預算的統籌使用力度，將國有資本經營收入用于社會民生事業，彌補民生事業短腿。加快推進將國有資本劃撥給社保基金的進程，彌補社保基金未來缺口及隱性負債，實現社保基金可持續運營，積極應對人口老齡化，保護繳費人的合法權益，維護社會穩定。第三，加強地方政府債務管理，關注和防范各種財政風險。應嚴格按照《中華人民共和國預算法》及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）的要求，加快存量債務置換力度，依法舉債，依法管債，強化風險意識，科學合理管控地方政府債務規模和水平；加強土地出讓金管理，為化解地方政府債務提供穩定有序的資金來源；建立地方政府債務信息披露機制，從先向人民代表大會匯報再逐步過渡到向社會公眾公布，對地方經濟發展水平、財政收支、可用財力和債務規模等真實情況進行全面披露，并力爭統計口徑的連續性和一致性，增強地方財政的透明度和規范性，提高地方政府的信用等級；建立地方政府債務救助機制，防止極個別地區債務風險的爆發，為推進綠色發展營造良好的金融和財政生態環境；加強對綠色財政的宣傳，讓綠色財政理念深入人心，通過各種宣傳手段來傳播綠色理念，加強生態文明教育，使居民理解人與人、人與自然的生存平等、利益平等和發展平等理念，領悟環境污染的現實危害和潛在危害，牢固樹立人與自然和諧統一的自然觀、環境價值觀和資源觀。政府要積極參與其中，逐步構建起財政、企業、社會、個人組成的風險共擔、利益均沾的綠色發展統一體，引導全社會形成綠色發展的生產和消費模式。

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[16]高培勇現代財政與公共財政并不矛盾[N]人民日報，2015-04-01

（責任編輯：徐雅雯）