“村官”職務犯罪懲防機制構建探析以上海市M區檢察院數據為基礎

韓建霞

反腐敗既要“打老虎”，又要“拍蒼蠅”。“老虎”以權謀私，貪污受賄雖然“為禍甚烈”，但“居廟堂之高”的貪腐“老虎”畢竟少之又少，而“處江湖之遠”的農村基層干部，卻與群眾有著最直接、最密切的聯系。一旦他們從“群眾的主心骨”、“致富的領頭人”腐化墮落成為“蒼蠅”，就難免導致“民怨沸騰”，破壞黨在人民群眾中的形象，影響干群關系。

公權力尋租是“老虎”、“蒼蠅”腐敗的共同特征。M區地處上海市城郊結合部，隨著城鎮一體化建設的推進，至2012年底，該區所轄13處鎮（街道）、工業區管委會中仍有136個行政村（村民居委會），鎮（村）級公司工作人員2270人，有耕地面積5587公頃。自2003年始，伴隨重大市政工程的大規模運營，M區屬動遷安置房建設工作全面啟動，經認定的區屬動遷安置房項目共計84個，認定用地面積1103公頃，農民動遷安置房總量位于全市前列。由此，作為基層組織的鄉鎮政府及其職能部門、村（居）民委員會等被賦予較大的管理權力。在經濟利益驅動下，少數基層組織人員利用職務之便，非法收受他人財物并為他人謀利，甚至監守自盜，竊取國家、集體財產或者挪用公款用于賭博等非法活動。本文選取M區檢察院2009年至2013年間立案查處的農村基層組織人員職務犯罪案件為實證分析樣本，客觀分析主體特征、犯罪高發領域，以及存在問題的原因和懲防措施等，為發揮廉政文化建設作用，推動農村黨風廉政建設建言獻策。

M區農村基層組織人員貪腐犯罪

實證分析

2009-2013年五年間，M區檢察院直接立案偵查農村基層組織人員貪腐犯罪案件15件22人，占到同期職務犯罪立案總件數和查處人數的10%以上;查處案件全部屬大案，涉案總金額達人民幣7000多萬元，案值在50萬元以上的9件，案值1000萬元以上的3件，個人受賄金額在100萬元以上的7人。

·農村基層組織中村級黨員干部為反腐重點

根據最高人民檢察院關于案件管理數據統計口徑的規定，“農村基層組織人員既包括依法從事公務的村干部，也包括鄉鎮黨委、人大、政府和工商所、稅務所、土地所、財政所的工作人員。”在M區檢察院查處的農村基層組織人員職務犯罪案件中，村級組織成員14人，鎮黨委及職能部門工作人員5人，區屬職能部門工作人員3人。黨員有18人，占81.8%。

·農村基層組織人員受賄犯罪突出

在M區檢察院立案偵查的22名農村基層組織人員中，初查立案的案由分別為：涉嫌受賄罪14人、涉嫌貪污罪5人、涉嫌挪用公款罪1人，兼犯受賄罪、貪污罪和挪用公款罪的1人，貪污和受賄犯罪占全部農村基層組織人員職務犯罪案件的86.4%;涉嫌瀆職類犯罪3人;收受賄賂、挪用資金用于賭博等違法活動而受到行政處罰的貪腐人員3人。前述人員被提起公訴22人，被判處有期徒刑的13人、無期徒刑1人。具體刑罰情況見表1。

·社會影響惡劣，集體上訪突出

犯罪嫌疑人收受賄賂后，故意不履行職責或濫用職權，為行賄人謀取不正當利益，不僅給村集體財產造成重大損失，往往還直接關系到人民群眾的切身利益，涉及面廣，易引發群眾上訪。2009年至2013年，M區檢察院共受理涉及農村基層組織人員信訪線索169件，其中，首次信訪62件，重復信訪107件，轉本院自偵部門106件。其中，村民直接向檢察機關署名舉報的占到50%以上，通過來人來訪和實名舉報方式反映問題的占有相當比例，因舉報反映農村基層組織人員貪腐問題甚至引發重復越級集訪26件。M區檢察院2009至2013年涉農信訪情況見表2。

·涉“土”涉“房”領域貪腐犯罪突出

土地應當成為農村廉政文化建設的重點覆蓋領域。在M區檢察院立案偵查的22名農村基層組織人員中，近80%的犯罪嫌疑人因土地轉讓、征地拆遷、建房拆違而涉案，小到農民因宅基地申領動遷補償款，大到評估轉讓集體土地，土地成了極個別“村官”坐地斂財的工具。比如，某生產隊長在虹橋樞紐動遷中，為某花木公司通風報信，后又坐鎮測算，幫助該公司獲得高額補償款，從中收取好處費人民幣210萬元。也有極少數基層組織人員利用掌握的支農惠農補貼政策，截留、侵吞補助款，中飽私囊。

查處“村官”職務犯罪案件存在

的問題

關于村官。顧名思義，村官是指任職在農村基層自治組織的工作人員，經村民選舉產生，負責村級公共事務的組織、領導和管理。習慣上，人們一般把村黨支部委員會組成人員和村民委員會組成人員，稱作村官。但村官是否構成刑法上的“國家工作人員”和“準國家工作人員”在思想認識和司法實踐中存有分歧。

·村官職務犯罪相關立法有待完善

懲治和預防農村基層組織人員職務犯罪，應當提高法律的針對性。法律在威懾犯罪、打擊“老虎”的同時，也要正視當前法律制度缺陷為村官職務犯罪提供的“便利”，加強重點環節的立法。當前在規范農村基層組織人員的行為上，主要依據是《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》。依照學界較普遍的觀點，《村民委員會組織法》屬于憲法性法律，這決定了它不能對村民自治制度作出系統的規范，用組織法去規范村民自治制度的全部內容，結果只能是事倍功半。而中國共產黨在農村的基層組織即村黨支部，按照《中國共產黨章程》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》進行工作，發揮著領導核心作用。問題是，在一些村（居）民委員會，黨支部書記與村民委員會主任甚至村辦企業負責人，全由一人擔任，黨政不分，大事小情一人說了算，村民監督徒有形式。因此，必須完善《村民委員會組織法》，健全刑事法律體系，發揮其在懲治和預防職務犯罪中的作用。

·界定村官職務犯罪主體地位

村一級基層自治組織人員主要分為三類：村黨支部書記、村民委員會委員和村辦企業經營管理人員。有學者認為，不應將村黨支部納入農村基層組織的范圍，理由是在現行法律中并沒有相關法條明確指出其屬于農村基層組織，自然其成員也失去準國家工作人員的可能。另有學者則提出，村黨支部成員可以成立職務犯罪，理由是村黨支部發揮的作用與村委會是等同的，因為在《全國人大常委會關于〈中華人民共和國刑法〉第九十三條第二款的解釋》（以下簡稱《解釋》）中已經明確“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事下列行政管理工作，屬于‘其他依照法律從事公務的人員”。既然村民委員會成員可以成為職務犯罪主體，作為其領導主體——村黨支部的成員，在有交叉任職、參與相關行政管理工作的情形下，也符合職務犯罪主體的一般規定。

盡管農村基層自治組織人員不是真正意義上的“官”，但他們在參與管理農村公共事務活動中代表基層黨委、政府行使一定的行政管理職權。并且，農村基層組織人員在刑法規定的某些特定的行為中，如參與或承擔救災、搶險、防汛、優撫、扶貧、移民、救濟款物的管理，社會捐助公益事業款物的管理，國有土地的經營管理，土地征收、征用補償費用的管理，代征、代繳稅款，有關計劃生育、戶籍、征兵等具體行政管理工作，當然地符合職務犯罪構成要件。而當“村官”作為村自治組織人員行使自我管理職責時，則不具備職務犯罪的主體身份。

（上海市人民檢察院研究室供稿）

欄目主持人：劉雨濛 lymjcfy@163.com